Kondisjonalitet - SLUG

Kondisjonalitet i internasjonal utvikling er en betingelse knyttet til et lån, bistand eller gjeldsslette. Om det er snakk om bilateral bistand eller lån vil det være donorlandet som stiller betingelsene. Er det snakk om finansiering gjennom IMF eller Verdensbanken, setter de betingelsene.

Kondisjonalitet er et kontroversielt emne innen utviklingspolitikk. På den ene siden er det mange donorland som har store vanskeligheter med å gi bistand uten å stille noen krav til mottakerlandene, ettersom de vil forsikre seg om at pengene kommer befolkningen til gode og ikke forsvinner i korrupsjon. På den andre siden har en rekke mottakerland hevdet at de betingelsene som stilles skiller seg fra nasjonale prioriteringer, og har vært direkte ødeleggende for landene. Selv om kravene kan være fornuftige, kan de også svekke eierskap og oppslutning. I likhet med bistandsfinansierte enkeltprosjekter, vil også større reformprogrammer ha størst effekt dersom det er landet selv som har eierskapet til reformprosessen.

IMF og Verdensbanken begrunner behovet for kondisjonalitet med at viss et land får godkjent et lån uten at krav stilles, så vil ikke nødvendigvis låntakerlandet ha insentiv til å gå bort fra den politikken som skapte ubalanse i økonomien til å begynne med. I rapporten The World Bank's and the IMF's use of Conditionality to Encourage Privatisation and Liberalisation definerer forskerne kondisjonalitet knyttet til lån eller bistand fra Verdensbanken og IMF som:

Anvendelsen av spesifikke, forhåndsbestemte krav som direkte eller indirekte påvirker en donors avgjørelse om å godkjenne eller fortsette å finansiere lån eller bistand. (egen oversettelse)

Denne definisjonen er et godt utganspunkt for å forså hva kondisjonalitet er, men den kan likevel være problematisk. Dette fordi IMF og Verdensbanken ofte ikke stiller eksplisitte krav, men gir politikk-anbefalinger uten noen alternative analyser. I en rapport fra den norske organisasjonen Forening for Internasjonale Vannstudier FIVAS, Down the Drain, kommer det fram at Verdensbankens ensidige anbefalinger om private løsninger i vannsektoren gjennom det tematisk fondet PIAFF, førte til at land i større grad innførte private løsninger. Selv om disse anbefalingene ikke var direkte krav om privatisering ble resultatet det samme. Problemet er at Verdensbanken og IMF sitter på både den tekniske ekspertisen og de finansielle ressursene. IMFs eget evalueringskontor (IEO) påpeker at denne rolleblandingen hvor IMF både er rådgiver og långiver svekker fondets legitimitet. Ansatte i IMF hevder imidlertid IEO har misforstått poenget med kondisjonaliteter, og at de ikke trekker et klart skille mellom det å gi politiske råd og det å stille kondisjonaliteter.

Kondisjonalitet forstås altså på forskjellige måter. I noen verker presenters kondisjonalitet som krav som ikke er forhåndsbestemte. For eksempel i boka Conditionality revisited – concepts, experiences, and lessons av Koeberle (2005), snakkes det om kondisjonalitet som noe långiver og låntaker bør utarbeide sammen. I boka hevdes det at kondisjonalitet bør forstås som en syklus, der dialog og kapasitetsbygging også er viktige deler.

Bull-rapporten om kondisjonalitet i Verdensbanken og IMF
Rapporten ble skrevet av Benedicte Bull fra Senter for Utvikling og Miljø (SUM), Alf Morten Jerve fra Christian Michelsen's institutt, og Erlend Sigvaldsen fra Nordic Consulting Group, på oppdrag av Utenriksdepartementet. Målet med rapporten var å få undersøkt IFIenes makroøkonomiske politikk og i hvilken grad Verdensbanken og IMF fortsatt presser myndighetene til å privatisere og liberalisere. I november 2006 ble rapporten lansert, med tittelen: The World Bank’s and the IMF’s use of Conditionality to Encourage Privatization and Liberalization: Current Issues and Practices. Her er noe av funnene:

De politiske rådene gitt av Verdensbanken og IMF når det gjelder privatisering og liberalisering har endret seg. Det er en klar trend i retning større pragmatisme og fokus på gjensidig forsterkende politikk, men endringene er ikke ens på tvers av områder og sektorer. De internasjonale finansinstitusjonene (IFIene) utøver betydelig påvirkning gjennom politisk rådgivning og har generelt ikke utviklet politiske alternativer til privatisering og liberalisering. (SUM rapport nr 13, 2006)

Rapporten konkluderte med at det både finnes tilfeller hvor IFIene fortsetter å gi råd om privatisering og liberalisering, men at det også finnes eksempler på store endringer i praksis.

Last ned hele rapporten her.

Finnes det gode kondisjonaliteter?
Kjendisøkonom og forfatter av boka The Bottom Billion, Paul Collier hevder styresett-kondisjonalitet er bra fordi det har til hensikt å styrke lokale endringskrefter, og dermed vil det kunne styrke demokratiske strukturer. Benedicte Bull mener imidlertid at det ikke er åpenbart at styresett-kondisjonalitet er bedre enn annen kondisjonalitet. Noen sivilsamfunnsgrupper fra Sør, som Jubilee South, har en helt annen tilnærming til kondisjonalitetsdebatten. De menter den eneste betingelsen for bistand burde være ingen kondisjonaliteter (the only condition is no condition).

Jubilee South hevder konseptet i seg selv er galt, urettferdig og at det er et forkastelig politisk verktøy som donorer bruker mot regjeringer og mennesker i Sør. De mener skillet mellom gode og dårlige kondisjonaliteter er kunstig, og at man ved å trekke et slikt skille isikerer å gi eksterne kreditorer enda mer makt over land i Sør. De mener videre at å stille kondisjonaliteter strider mot prinsipper for nasjonal selvbestemmelse, politisk handlingsrom for sivilsamfunn og bemyndiggjøring av folket i Sør. Derfor er all kondisjonalitet uakseptabelt sett i Jubilee Souths øyne, og dermed kan ikke krav om godt styresett anses som noe bedre enn krav om liberalisering og privatisering.

Nasjonal suverenitet og kondisjonalitet
I rapporten til Bull, Jerve & Sigvaldsen (2006) fastslås det at nasjonal suverenitet for bistandsavhengige land bør styrkes, mens man øker landenes ansvar for resultater. Slik tar forskerne kondisjonalitetsdebatten utover diskusjonen om hvor mange krav man kan stille, som debatten har hatt en tendens til å ofte redusere seg til. Slike kondisjonaliteter som IMF stiller gjør det vanskelig for land å ta ansvar for resultater. Dette fordi det politiske handlingsrommet til de nasjonale myndighetene blir redusert. Og da fondet som regel bare bygger allianser med ansatte i finansdepartementene, reduserer de også befolkningens evne til å holde myndighetene sine ansvarlige for resultat. Til syvende og sist er det jo befolkningen i låntakerlandet at myndighetene skal være ansvarlige overfor.

En utfallsbasert tilnærming til kondisjonalitet har til hensikt å bemyndiggjøre beslutningstakere og befolkningen i låntakerlandet, og la de selv bestemme hvilke politikk de vil føre. Fokuset er kun på det endelige utfallet. Tilnærmingen har blitt brukt av Europakommisjonen i et tiår og ved en slik tilnærming unngår man de ulike konsekvensene av at visse krav ikke blir oppfylt.

Kondisjonalitet og effektivitet
IMFs uavhengige evalueringsorgan har avslørt at til tross for den vanlige oppfatningen blant IFI-kritikere, er ikke kondisjonaliteter en særlig effektiv måte å få til policy reform på. Mellom 1995 og 2004 ble bare 54% av kravene IMF hadde stilt oppfylt i tide. Selv om IEO hevder dette er overaskende resultater, har en rekke rekke studier som hevder dette blitt gitt ut de siste tjue årene. I NOU (1995:5) hevder Nord Sør/Bistandskommisjonen på sin side at kondisjonalitet kan være nyttig for nasjonale myndigheter. Dette fordi de kan bruke betingelsene som påskudd for å gjennomføre nødvendige men upopulære økonomiske tiltak. Ifølge South Centre har det vært nyttig for flere land å bli stilt overfor den finansielle disiplin som ble pålagt under Verdensbankens og IMFs strukturtilpasninsprogram.

IMF, Verdensbanken og kondisjonalitet
Arbeidsdelingen mellom Verdensbanken og IMF forutsetter at Fondet har hovedansvar for å stille krav om makroøkonomisk balanse i økonomien som betingelse for å yte lån, mens Verdensbanken bygger videre på disse betingelsene. Men de praktiske erfaringene tilsier at fondet også fører den mest konservative økonomiske politikken, samtidig som de ofte har mer begrenset erfaring og mindre kjennskap til strukturelle økonomiske og institusjonelle forhold i landene, spesielt i lavinntektslandene. Verdensbanken har tettere kontakt med de enkelte landene enn IMF.

Kvantitativ vs strukturkondisjonalitet
Det er spesielt to kondisjonaliteter som nevnes i forbindelse med IMF - strukturkondisjonalitet og kvantitativ kondisjonalitet. Strukturkondisjonalitet er kondisjonalitet som kan ha en direkte politisk karakter, som skattenivå, regulering av banker og varepriser, eller privatisering av statlig eide bedrifter. IMFs krav om at Nicaragua skulle oppheve den nasjonale utdanningsloven er et typisk tilfelle av strukturkondisjonalitet. IMFs begrunnelse var at om alle innbyggere skulle ha rett til grunnutdanning slik loven krevde, ville dette føre til for store utgifter for staten og dermed makroøkonomisk ustabilitet. Kvantitativ kondisjonalitet handler om at land skal opprettholde makroøkonomisk stabilitet og budsjettbalanse, og hvor stor utenlandsk gjeld et land kan tåle.

Kondisjonalitet i historien
Bistandsytere har stilt eksplisitte eller implisitte krav og forventninger til mottakerne så lenge bistand har eksistert. De konkrete kravene ble imidlertid lenge knyttet utelukkende til de enkelte prosjektene, eller eventuelt til politikk på sektornivå. Dette kan betegnes som den klassiske formen for kondisjonalitet i bistanden. Formålet var da delvis å ivareta donorens strategiske og økonomiske interesser, og delvis å sikre at bistanden gikk til de formål den skulle.

Den første bølgen med kondisjonalitet fra IFIene side kom på slutten av 1970-tallet, utløst av olje- og gjeldskrisen. Stadig flere land, først i Latin-Amerika, og senere et økende antall i Afrika, fikk problemer med å betjene gjelda si og var dermed heller ikke kredittverdige for nye lån. De avtalene som ble inngått mellom IMF i samarbeid med Verdensbanken og de gjeldsrammede landene var knyttet til at låntakerlandene samtidig gikk inn et økonomisk tilpassings- og stabiliseringsprogram, kjent som strukturtilpasningsprogram. Slike programmer inneholdt blant annet krav til utforming av den makroøkonomiske politikken som skulle legge til rette for en gunstigere økonomisk utvikling. Dette skulle videre bidra til at kreditorer skulle få fornyet tillitt til landene. Kravene skulle føre til at den økonomiske ubalansen ble rettet opp og landene igjen skulle kunne betjene utenlandsgjeld.

Men verken IMF eller Verdensbanken hadde noe særlig erfaring med de omfattende balanseproblemene som oppsto i mange land i Sør på den tiden. IMFs erfaringer var primært fra de mer utviklede industriland med kortsiktig betalingsbalanseproblemer, og Verdensbankens erfaring var i hovedsak knyttet til vurdering av enkeltprosjekter. De var også preget av den konservative økonomisk-politiske ideologi som var på framvekst i USA og Storbritannia. Dette medførte at de første reformprogrammene nærmest ble blåkopier av relativt enkle programmer for liberalisering og privatisering av økonomien. Implementering av disse kravene førte i mange tilfeller til at brukeravgifter ble innført på skole- og helsetjenester. Disse var ofte så høye at fattige ikke var i stand til å betale dem. Befolkningen i de gjeldsrammede landene begynte etter hvert å organisere store protester mot IMF og Verdensbanken.

Enkelte FN-organisasjoner, som FNs Økonomiske Kommisjon for Afrika (ECA) og UNICEF var også sterkt kritiske til disse programmene. Noen mener imidlertid kravene IMF og Verdensbanken stilte på 1980-tallet var nødvendige for å rette opp den ekstreme ubalansen i de gjelds- og kriserammede landene. Til tross for at programmene fikk store sosiale kostnader, fastslås det av de bidro til å redusere gjeldsbyrden og skapte et bedre utgangspunkt for langsiktig utvikling.

Ved inngangen til 1990-tallet kom en ny bølge med kondisjonalitet inn i låne- og bistandspolitikken. Mens donorene på 1980-tallet hadde fokusert utelukkende på økonomi da de stilte krav, begynte de nå å stille visse krav til styresett og andre politiske forhold. OECD-land erklærte etter murens fall i 1989 at de så en sammenheng mellom demokratiske regimer, respekt for menneskerettigheter og en effektiv økonomisk politikk. De mente dette synet rettferdiggjorde innblanding i politiske forhold i mottakerlandene og krav om politisk reform for å sikre mer effektiv bruk av lån- og bistandsmidler. Verdensbanken, IMF og FNs utviklingsorganisasjoner har ikke mandat til å blande seg inn i utviklingslands politiske forhold på samme måte som bilaterale donorer. De kunne altså ikke direkte formulere demokratisk utvikling som et mål, så de gjorde det på en mer indirekte måte, nemlig gjennom begrepet ”good governance” eller godt styresett.

Innføring av et omfattende utviklingsrammeverk (Comprehensive Development Framework, CDF) på slutten av 1990-tallet har ført til en forandring i forhold til hvordan man tenker på kondisjonalitet i IFIene. Innen rammeverket vektlegges nasjonalt eierskap av utviklingsstrategier, at strategiene skal være helhetlige og gjennomføres i samarbeid med en rekke aktører (fra sivilsamfunn, donorer, privat sektor, myndighetene) og effektiviteten av bistand skal måles i resultat. Det var Verdensbanken som utarbeidet rammeverket, men IMF støttet det ved å opprette et lånevindu for langsiktig utviklingsfinansiering, nemlig og Poverty Reduction Growth Facility (PRGF) i 1999. PRGF skulle sammen med Verdensbankens Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) erstatte strukturtilpasningsprogrammene. PRSP-ene skulle være et steg bort fra kondisjonalitet, og strategiene skulle utformes i samarbeid med mottakerlandene. Til tross for dette viser Bull-rapporten at privatiserings- og liberaliseringsbetingelser fortsatt er innlemmet i lån fra Verdensbanken, bare på en mer skjult måte enn før. I 2002 gikk IMF og Verdensbanken inn for å strømlinjeforme kondisjonalitet, eller streamline conditionality. Initiativet var ment å bidra til et kritisk blikk på IMFs kondisjonalitet.

Strømlinjeforming av kondisjonalitet skal gjøre at man ikke får for mange kondisjonaliteter, og at den kondisjonaliteten som finnes er fokusert på policy-områder som oppfattes som kritiske for å oppnå målene i IMF-programmene. Bakgrunnen for initiativet var at jo flere strukturkrav som inkluderes i et gitt låneprogram, jo mer sannsynlig er det at noen av målene ikke vil bli nådd men et program med mange mål kan heller ikke suspenderes bare fordi noen få av målene ikke blir møtt. Dette betyr dermed at hvert enkelt mål får mindre betydning, noe som vil svekke beslutningstakernes insentiv til å prøve å oppfylle alle. Videre vil rasjonelle og velinformerte private aktører også være klar over dette, og dermed vil ikke kravene føre til at investorene får mer tillitt til landets økonomiske forvaltning.

Flere sentrale representanter fra banken og fondet har innrømmet at kondisjonalitetene som var knyttet til lån på 1990-tallet virket mot sin hensikt. Det er imidlertid ikke enighet om en ny modell for utlån. Koberle (2005) mener dette er fordi vi befinner oss i en overgangsfase der vi har mistet troen på den gamle modeller, men fortsatt er på utkikk etter en ny.

IMFs nye kondisjonalitet: Inflasjonsmål
Pengefondet bruker inflasjonsmål som krav for at utviklingsland skal kunne motta bistand eller lån. Kravet til IMF er som regel at inflasjonen i et land ikke skal overstige 5-7%. IMF argumenterer med at høyere inflasjon enn 10% vil skade de fattigste fordi det vil føre til økte matvarepriser, drive vekk utenlandske investorer og på sikt hindre økonomisk vekst. IMFs argument er at landene må kutte i investeringer på kort og mellomlang sikt for så å kunne øke da de har oppnådd økonomisk vekst.

IMFs inflasjonsmål er imidlertid omstridt blant økonomer. Det argumenteres for at inflasjonen kan være høyere enn 10% særlig i perioder med økonomisk vekst, eller da utviklingsland har stort behov for å investere i helse- og sosial sektor.

IMFs krav om inflasjonsmål på 5-7% kritiseres videre av sivilsamfunnsgrupper for å ha de samme konsekvensene som fondets tidligere krav om å kutt i offentlige utgifter. I Aftenposten (11.1.2006) viser Christoffer Ringnes Klyve og Vegard Hole fra Utviklingsfondet til en studie fra utviklingsorganisasjonen Action Aid, hvor de fastslår at det finnes flere tilfeller hvor IMFs inflasjonskrav gjør det umulig for utviklingsland å nå FNs tusenårsmål. Tiltak som må til for å redusere inflasjon, som høyere rente og lavere offentlige utgifter, hindrer private og offentlige investeringer. Landene må derfor foreta en avveiing mellom utviklingsfremmende investeringer på den ene siden, og lav inflasjon på den andre. For eksempel i Zambia betyr den makroøkonomiske politikken IMF har pålagt landet at helsedepartementet ikke kan ansette flere folk, og hele 20 prosent av kommunene i landet står uten leger. Myndighetene ønsker å konfrontere pandemien, men kan ikke så lenge finanspolitikken er i en tvangstrøye.

At IMF vil vente til de fattige landene opplever økonomisk vekst før de investerer i helse kritiseres av mange utviklingsforkjempere. Jeffrey Sachs hevder: Fattige land har ikke råd til å vente til de er rike før de kan investere i sin befolkning. Dette er en debatt som fortsatt pågår, og i november 2009 konkluderte den belgiske NGOen Helene De Beir Foundation med at det er nødvendig at IMF slutter å stille restriktive krav om inflasjonsmål til låntakerland om de skal få bruke bistandsressursene sine effektivt på livsviktige tjenester som helse.

Videre handler Rick Rowdens nye bok om IMFs undergravelse av offentlige helsetiltak og kampen mot HIV/AIDS. Her peker han på at brorparten av bistandsdonorer involvert i helse har fullstendig oversett betydningen av IMFs restriktive politikk på det området. Mens mange internasjonale donorer råder utviklingsland til å øke offentlig forbruk på helse, gjør de ingenting med IMFs låneprogram som blir godkjent av de samme donorlandene i IMFs styre. Han hevder land som følger IMFs bane vil forbli i den onde sirkelen av lav vekst, høy arbeidsløshet og lavt forbruk.

Lyst til å lære mer om kondisjonalitet? Last ned SLUGs nye rapport om norske interesser i internasjonale finansinstitusjoner. Den vil være tilgjengelig på nettsidene fra januar 2010. 

Skrevet av Ingrid Harvold Kvangraven, desember 2009.