U-landsgjeld: Hvordan sette regjeringens gjeldspolitikk ut i praksis? - SLUG

Skrevet av Line Madsen Simenstad, styremedlem i SLUG

1. Introduksjon

Det er lenge siden statsgjeld har stått så høyt på den internasjonale agenda som den gjør i disse dager. Hellas står på randen av konkurs, og flere europeiske land er i alvorlige gjeldskriser. Men gjeldskrise er på ingen måte noe nytt. En rekke utviklingsland har vært i sammenhengende gjeldskriser over mange år. Det er snart elleve år siden den verdensomspennende Jubilee 2000 kampanjen kuliminerte i historiens største underskriftskampanje; 24 millioner mennesker ga sin signatur for å slette fattige lands gjeldsbyrder.

I dag ser vi at den gjeldssletten som har blitt gitt i løpet av dette tiåret ikke er nok. Fortsatt betaler utviklingsland om lag 200 milliarder dollar i gjeldsbetjening hvert år. Det er nesten dobbelt så mye som årlig gis i bistand.

Store gjeldsbyrder er med på å opprettholde gapet mellom fattig rik og gjør at en rekke land ikke er i stand til å tilby sin befolkning grunnleggende tjenester. I tillegg er deler av utviklingslandenes gjeld illegitim. Med illegitim gjeld menes gjeld fra lån gitt til undertrykkende regimer eller korrupte politikere, eller for å finansiere meningsløse og overprisede prosjekter, eller gitt på uakseptable premisser, for eksempel med en alt for høy rente.

Gjeldsspørsmålet er spesielt aktuelt av flere grunner. Finanskrisen byr på store problemer for fattige land, så vel som rike. Synkende etterspørsel etter utviklingslandenes varer, lavere skatteinntekter, nedgang i bistand og utenlandske direkteinvesteringer og generelt mindre kapital i omløp, gjør en del utviklingsland svært sårbare. For å komme seg gjennom vanskelige tider må de dermed ta opp mer lån, og kan fort komme i en situasjon hvor gevinstene av de siste årenes gjeldslette blir reversert. Ifølge IMF er en fjerdedel av landene som har fått gjeldsslette gjennom Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC) nå i stor risiko for ”gjeldsnød”. UNCTAD har uttrykt alvorlig bekymring over gjeldssituasjonen i 49 av de minst utviklede landene.

I disse dager er HIPC-initiativet i ferd med å gå inn i sin sluttfase. HIPC er det største internasjonale gjeldssletteinitiativet og drives i regi av Verdensbanken og IMF. Det finnes ikke noe rammeverk som kan ta over og behandle gjeldsproblemer på en like omfattende måte som HIPC. Denne situasjonen gjør også gjeldsspørsmål særlig relevant akkurat nå.

Samtidig har finanskrisen utviklet seg til å bli en europeisk gjeldskrise. Det har åpnet opp for en diskusjon om ansvarlig finansiering og nye mekanismer for gjeldsforhandlinger og gjeldsslette. Muligheten for å opprette et upartisk organ for forhandlinger om gjeldsnedbetaling er nå høyt oppe på dagsorden i EU, og flere land, blant annet Tyskland og Nederland, stiller seg positive til dette.

Norge fortjener honnør for en progressiv gjeldspolitikk over flere år. I Soria Moria plattformen går regjeringen inn for tre helt sentrale saker for gjeldsbevegelsen. I erklæringen heter det at regjeringen skal:

”Arbeide for internasjonale gjeldsslettemekanismer for behandling av illegitim gjeld, et bindende internasjonalt regelverk for ansvarlig långivning og gjennomføre en norsk gjeldsrevisjon.”

Slett U-landsgjelda og våre samarbeidspartnere nasjonalt og internasjonalt venter fortsatt på at dette skal bli satt ut i live. Denne artikkelen er et bidrag til å se på hvordan regjeringens gode målsetninger kan operasjonaliseres. Etter en introduksjon om u-landsgjeld skal vi se nærmere på gjeldsslettemekanismer, ansvarlig finansiering og gjeldsrevisjon.

2. Gjeld – en innføring

Store gjeldsbyrder kan være svært skadelig for sårbare økonomier og tvinger fattige land til å prioritere å tilbakebetale til sine utlånere i stedet for å bruke midler på tjenester til befolkningen. Det er ikke dermed sagt at all gjeld er en uting og burde slettes. Det er for eksempel mange land som har tatt opp lån og investert pengene i sektorer som bedrer levestandarden for befolkningen og er i stand til å tilbakebetale fordringene uten at dette går utover nødvendige tjenester som utdanning og helse. På den annen side er det to typer gjeld som den internasjonale gjeldsbevegelsen mener burde slettes: illegitim gjeld og ubetalbar
gjeld.

2.1. Illegitim gjeld
Ordet illegitim beskriver noe som er ulovlig, urettferdig, umoralsk eller uakseptabelt. Med illegitim gjeld menes gjeld fra lån gitt til undertrykkende regimer eller korrupte politikere, eller for å finansiere meningsløse og overprisede prosjekter, eller gitt på uakseptable premisser, for eksempel med en alt for høy rente. De klassiske eksemplene på illegitim gjeld er lån til diktatorer som har brukt pengene til eget forbruk, eller lån til prosjekter som har gitt store miljømessige skader eller andre typer utlån som ikke på noen måte har kommet befolkningen til gode. Det er nesten umulig å angi omfanget av illegitim gjeld i dag, men det anslås at utviklingsland fortsatt skylder omtrent 500 milliarder dollar i diktatorgjeld – altså gjeld fra utlån til diktatorer.

Det er i dag ingen internasjonal aksept for begrepet illegitim gjeld. Svært få politikere tør å ta begrepet i sin munn på grunn av de politiske og økonomiske konsekvensene ved å innrømme at også utlåner har ansvar for gjeldsproblemene i fattige land. Ved å innrømme medansvar for såkalte illegitime utlån kan myndighetene i utlånerlandene risikere å måtte tilbakebetale pengene de har mottatt gjennom årenes løp. Norge har gått langt i sette kreditors medansvar og illegitim gjeld på dagsorden. Gjennom sletting av gjelden etter Skipseksportkampanjen i 2006, vedkjente Norge seg sitt kreditoransvar. Under henvisning til ”feilslått utviklingspolitikk”, ble gjeld som fem land skyldte Norge for kjøp av skip på 70-tallet, slettet. Ytterligere to land, Burma og Sudan, skal få gjelden slettet når de får myndigheter som anerkjennes internasjonalt.

2.2. Ubetalbar gjeld
Den andre kategorien gjeld som SLUG og den internasjonale gjeldsslettebevegelsen mener burde slettes er såkalt ubetalbar eller ikke-bærekraftig gjeld. Dette er gjeld som ikke kan betales uten at det går utover et lands mulighet til å sørge for befolkningens grunnleggende rettigheter.

I dag må en rekke land prioritere vekk å sørge for skoler, sykehus og vann til sin befolkning fordi de må møte sine forpliktelser overfor utlånere. Når gjeldens bærekraft vurderes av Verdensbanken og IMF er det tekniske kriterier som ligger til grunn; altså hvorvidt et land økonomisk sett er i stand til å betale tilbake gjelden. Hvorvidt et land faktisk kan prioritere gjeldsbetjening uten at det får dramatiske konsekvenser for befolkningens velferd er et annet spørsmål. Kriteriene for å bli med på internasjonale gjeldssletteinitiativer er så snevre at en rekke land som trenger det, ikke får lettet sine gjeldsbyrder. HIPC omfatter kun 40 land.

2.3. Hvem skylder hva til hvem?
Låntakerne: Av utviklingslandene er det i dag mellominntektslandene som er de med størst gjeldsbyrder. De tre landene som bruker mest på gjeldsbetjening (som prosent av BNI) er Libanon, Jamaica og St. Kitts and Nevis. De to sistnevnte tilhører en gruppe av land som sliter tungt med gjeldsproblemer; små fattige øystater. 14 av disse har offentlig gjeld tilsvarende mer enn 60 prosent av BNP. For mange av disse landene har matvare-, energi- og finanskrisen forverret situasjonen. De fleste av de små øystatene er nettoimportører av mat og drivstoff, og er svært sårbare for prissvingninger i råvaremarkedene. Den voldsomme økningen i mat- og energipriser i 2008 og igjen i 2010 og 2011, koblet sammen med finanskrisen og den påfølgende nedgangen i eksportinntekter, skatteinntekter, utenlandske direkteinvesteringer, pengeoverføringer fra utvandrere og bistand har gått hardt utover disse landene. For å komme seg gjennom de vanskelige tidene har land som allerede hadde store gjeldsbyrder fra før av blitt tvunget til å ta opp nye lån.

De aller fattigste utviklingslandene har de siste årene fått redusert sine gjeldsbyrder betydelig gjennom internasjonale gjeldssletteprogrammer. Likevel går fortsatt store summer fra Sør til Nord hvert år i form av gjeldsbetjening. Bare landene i Afrika sør for Sahara bruker hvert år 9 milliarder dollar på gjeldsbetjening.

Gjelden: Det finnes flere typer gjeld. Det gjeldsbevegelsen tradisjonelt har konsentrert seg om er bilateral og multilateral gjeld, det vil si statlig gjeld til andre land eller til multilaterale institusjoner, slik som utviklingsbankene. Det er i all hovedsak denne typen gjeld som har blitt behandlet i de ulike programmene for gjeldslette, slik som Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC).

Det aller meste av utviklingslandenes gjeld er privat gjeld, altså gjeld til private institusjoner, slik som kommersielle banker. Mens utviklingslandenes samlede gjeld til offentlige utlånere har ligget på et relativt stabilt nivå på rundt 900 milliarder dollar siden 2002, har den private gjelden mer enn doblet seg; fra 1510 milliarder dollar til 3835 milliarder i 2009. Det er viktig å understreke at det her er snakk om alle land som klassifiseres som ”developing and emerging economies” av IMF, som blant annet inkluderer store økonomier som Kina, India, Brasil og Sør-Afrika. De aller fattigste landene har mindre privat gjeld, da de i større grad baserer seg på offentlig utviklingsfinansiering. Landene i Afrika sør for Sahara har til sammen 214 milliarder dollar i gjeld, hvorav omtrent halvparten er privat og halvparten offentlig. Privat gjeld er gjerne dyrere å betjene enn bilateral og multilateral gjeld. Det kommer av at lån på privatmarkedet gis etter markedsprinsipper, mens det meste av utviklingslandenes bilaterale og multilaterale låneopptak skjer på spesielt gunstige betingelser, i form av for eksempel lave renter eller lang tilbakebetalingstid.

Stadig flere land får også en høyere innenlandsgjeld. Dette er gjeld til aktører i samme land, for eksempel nasjonale banker. Det er utenlandsgjeld som har vært i fokus og som har blitt slettet de siste par tiårene, men i skyggen av gjeldssletteprogrammene, har innenlandsgjelden til utviklingsland stadig vokst. Mange land tar opp lån på innenlandsmarkedet for å være i stand til å betjene utenlandsgjelden. Finanskrisen har forsterket trenden med voksende innenlands gjeldsbyrder, fordi eksterne ressurser ikke lenger er like tilgjengelig. Innenlandsgjeld er privat gjeld og dermed gjerne dyrere å betjene enn utenlandsgjeld til andre land eller internasjonale finansinstitusjoner. Høy innenlandsgjeld er særlig ugunstig i mindre utviklede økonomier med små finansmarkeder, hvor noen få aktører sitter med mye makt og dermed kan sette høye renter. I land med lite kapital i omløp blir det også dyrere for privat sektor å låne, når staten kommer inn og konkurransen om pengene blir sterkere. Dette kan igjen føre til lavere vekst. Samtidig kan innenlandsgjeld være mer ”bærekraftig” i den forstand at staten ikke trenger utenlandsk valuta for å tilbakebetale den, samtidig som gjeldsbetjeningen ikke er påvirket av svingninger i valutakurser. Kenya er et eksempel på et land som de siste årene har hatt en markant økning i innenlandsgjeld. I 1996 utgjorde innenlandsgjelden 25 prosent av den totale statlige gjeldsbyrden. I 2007 var dette økt til 50 prosent.

En stadig større del av utviklingslandenes gjeld – omtrent en tredjedel - stammer fra eksportkreditter. Eksportkreditt skal minimere risikoen som kan følge av ustabile politiske eller finansielle forhold, for selskaper som investerer i et utviklingsland. Et eksportkredittbyrå gir selskaper lån, garantier og forsikringer som kan demme opp for eventuelle tap. Det innebærer at hvis selskapet ikke får den avtalte betalingen av handelspartneren eller på annen måte lider tap, vil eksportkredittbyrået overta som kreditor. Hvis det er en handelspartner i privat sektor vil det ofte stilles krav om en ”motavtale” av den andre parten i handelen, slik at begge parter har en garanti i ryggen. Eksportkredittbyråer er gjerne statlige organer. På den måten blir altså gjeld mellom to private aktører til en sak mellom to stater.

Utlånerne: De siste årene har det skjedd store endringer i utlånsmønster. Mens man tidligere var vant til å tenke på land i Vest-Europa og Nord-Amerika og de internasjonale finansinstitusjonene som utlånerne, er situasjonen i dag en ganske annen. Nye stormakter som Kina, India og Brasil kommer nå i økende grad på banen med lån til fattigere land. Dette er i mange tilfeller kjærkommen finansiering, men det byr også på utfordringer. De nye utlånerne er gjerne ikke med i Parisklubben, den uoffisielle gruppen av utlånerland som forhandler om gjeldsslette. Selv om gjeldsbevegelsen er svært kritiske til Parisklubben på grunn av manglende åpenhet og svært skjeve maktfordeling mellom utlåner og låntaker, er det i det minste en mekanisme for forhandling av gjeldsslette. Med de nye utlånerne blir det nå enda viktigere å få etablert en upartisk domstol for behandling av gjeldstvister, slik gjeldsbevegelsen har arbeidet for i en årrekke.

3. Internasjonal gjeldsslettemekanisme

I juli 2010 fremmet Tysklands finansminister Wolfgang Schäuble et forslag for EUs Task Force on the Strenghtening of the European Monetary Union, som ville vært utenkelig bare noen måneder tidligere. I lys av den vanskelige gjeldssituasjonen i Europa tok Schäuble til orde for å opprette et internasjonalt rammeverk for stater som ikke er i stand til å betjene sin gjeld.

De to tradisjonelle arenaene for reforhandling av gjeld er Parisklubben og Londonklubben. I Parisklubben møter representanter for 19 utlånerland, deriblant Norge, låntakerland som har betalingsproblemer. Bak lukkede dører blir utlånerlandene enige seg i mellom om hvorvidt gjelden skal restruktureres og slettes, og i så fall hvor mye. Låntakerlandet har liten forhandlingsmakt i møte med en blokk av 19 av verdens rikeste land, og det finnes ingen mulighet for en upartisk vurdering av hvorvidt gjelden burde betjenes eller ikke. Mens Parisklubben behandler gjeld mellom stater, behandler Londonklubben privat gjeld, altså gjeld til banker.

Mens Paris- og Londonklubben er relativt uformelle strukturer som møtes på ad hoc basis, finnes det to omfattende, offisielle internasjonale gjeldssletteprogrammer i regi av Verdensbanken og IMF, Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC) og Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI). Kun de aller fattigste gjeldstyngede landene kan kvalifisere for gjeldslette gjennom HIPC, og kun land som har fullført HIPC kan deretter få ytterligere gjeldslette gjennom MDRI. Til nå har HIPC og MDRI resultert i over 100 milliarder dollar i gjeldslette for 36 land. Selv om initiativene kan vise til gode resultater, er selve prosessen utsatt for mye kritikk. For det første må HIPC-landene oppfylle strenge betingelser, diktert fra kreditorene, for å få gjeldsslette. Disse kan være svært vanskelig å oppfylle. For det andre er veien fram til gjeldsslette lang. I gjennomsnitt tar det 3,8 år fra et land blir tatt opp til det får gjeldsbyrden redusert. For det tredje favner ikke initiativet vidt nok. Det er langt flere land enn de 40 HIPC-landene som trenger gjeldsslette, men de strenge kriteriene for å kvalifisere for HIPC, gjør at flere svært fattige og gjeldstyngede land ikke får tilgang på gjeldsreduksjon. Dessuten er HIPC og MDRI prosesser i regi av Verdensbanken og IMF. Disse institusjonene er selv kreditorer, samtidig som det er de som utarbeider analysene som bestemmer om et land kvalifiserer til opptak, og det er de som til syvende og sist avgjør når et land får slettet gjeld. Dette er en uheldig blanding av roller.

Gjeldsbevegelsen i Norge og internasjonalt har i lang tid arbeidet for opprettelsen av en internasjonal gjeldsslettemekanisme for behandling av både ikke-bærekraftig og illegitim gjeld. Ulike modeller har vært foreslått – både fra NGOer og fra akademikere. Til felles for forslagene er en behandling av gjeldstvister hvor det ikke er kreditor som avgjør utfallet men en upartisk instans. Ingen av modellene har fått gjennomslag blant beslutningstakere – i stedet har oppmerksomheten blitt rettet mot HIPC og MDRI. Men nå er HIPC og MDRI nesten over, det er bare fire land igjen som ikke har nådd Decision Point, i tillegg til at Zimbabwe kanskje tas inn i varmen. Det er derfor en viss enighet om at det er relevant å stille spørsmål om hva som skjer med behandling av gjeld etter HIPC. Det er mange som peker til Parisklubben og til det såkalte Collective Action Clauses for statsobligasjoner. Et hovedproblem er at ulike instanser behandler ulike typer gjeld, og at det ikke finnes noen (uavhengig) instans som ser på gjelden som helhet; til bilaterale, multilaterale og private kreditorer. Den siste tiden har altså spørsmålet om en internasjonal gjeldsslettemekanisme kommet på dagsorden igjen.

3.1. Noen modeller
Ad hoc meklingsprosess. Dette forslaget innebærer at det opprettes midlertidige forhandlingsinstanser for behandling av enkeltsaker. Partene gir ikke fra seg myndighet til noen annen instans, men det mekles fram et kompromiss. Den østerrikske økonomen Kunibert Raffer foreslo i 1990 bruken av slike ad hoc mekanismer, og at disse skulle behandle gjeldsspørsmål i tråd med amerikansk konkurslovgivning. Raffer mente kapittel 9 i den amerikanske konkurslovgivningen, som hjelper bykommuner med å restrukturere gjeld, ville egne seg også for statsgjeld. Her settes det blant annet begrensninger på kreditors mulighet for å blande seg i økonomisk beslutningstaking hos debitor (kreditor kan for eksempel ikke kreve at debitor øker skattenivået for å være i stand til å tilbakebetale gjelden). Lovgivningen gir også de som blir berørt av utfallet av prosessen rett til å bli hørt underveis, noe som vil åpne for en deltakende prosess hvor for eksempel sivilsamfunnsgrupper blir inkludert.

Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM). Dette er et forslag som kom fra IMFs juridiske avdeling i 2001, men som foreløpig ikke har materialisert seg. Forslaget gikk ut på å opprette et forum for forhandling om restrukturering av gjeld i regi av pengefondet. Forumet ville bestå av en gruppe meklere utpekt av IMF som vil bli brukt etter tur til å løse gjeldsforhandlinger. Styrken i dette forslaget var at SDRM ville inngå i IMFs avtaleverk og dermed ville omfatte alle medlemsland. SDRM er likevel en upassende modell fordi beslutningsmyndigheten ville ligget hos IMF, som også er en viktig kreditor og som har et styre hvor de største bilaterale kreditorene dominerer. Dessuten lå det i forslaget at restrukturering under SDRM ikke ville omfatte gjeld til IMF eller til andre multilaterale institusjoner.

Internasjonal gjeldsdomstol. En svakhet ved en ad hoc mekanisme for gjeldsforhandlinger er at det vil kunne bli for fleksibel og dermed gi for mye makt til kreditor. De tar i stedet til orde for en mer formell og permanent internasjonal domstol med myndighet til å dømme i gjeldstvister. I 2003 kom økonomene Alberto Acosta og Oscar Ugarteche med sitt forslag til et internasjonalt tribunal for statsgjeld underliggende det internasjonale handelskammer i Paris. Senere har de foreslått å opprette en internasjonal meklingsinstans og et internasjonalt finansregelverk under FN-traktaten. Juristene Christoph Paulus og Stephen Kargman har foreslått en mekanisme som ligner IMFs forslag, men at dommerne i stedet utpekes gjennom FNs generalsekretær, og at disse kan være både jurister, økonomer og ”utviklingseksperter”. Den afrikanske nettverksorganisasjonen for gjeld og utvikling, Afrodad, har foreslått å opprette et gjeldstribunal under den internasjonale domstolen i Haag. Nederlandske myndigheter har også foreslått at domstolen i Haag kan brukes til gjeldsforhandlinger, men høringsprosessen rundt dette forslaget har blitt utsatt. Økt låneaktivitet mellom Afrikanske land har også fått den Afrikanske Unionen til å vurdere muligheten for å opprette en regional gjeldshåndetringsmekansime under the African Court of Justice.

De ulike modellene utelukker ikke hverandre. Tvert imot vil det være nødvendig med piloter der gjeldstyngede land krever en alternativ, helhetlig og rettferdig løsning på sine gjeldsproblemer. Frem til en institusjonalisert gjeldsmekanisme er på plass vil uavhengige forhandlingsprosedyrer være en god modell. Et godt utgangspunkt for en internasjonal gjeldsslettemekanisme er å begynne med ad hoc arenaer for gjeldsforhandlinger, da dette i utgangspunktet er noe som kan opprettes umiddelbart, for deretter å bygge ut mer institusjonaliserte løsninger. En slik mekanisme åpner for bruk av såkalt ”myk jus”, det vil si enighet mellom partene som i seg selv ikke går under et lovverk, men som gir retningslinjer for framferd. Dette er ikke nødvendigvis noe nytt; Parisklubben har ikke noen formell juridisk status, men utfallene av forhandlingene her legger store føringer i gjeldsspørsmål.

3.2. Prinsipper for internasjonal gjeldsslettemekanisme
European Network on Debt and Development (Eurodad), har utarbeidet ti prinsipper som burde ligge til grunn for en internasjonal gjeldsslettemekanisme. Slett U-landsgjelda stiller seg bak disse.

1. Opprettelse av en instans som er uavhengig av kreditorer.

I dag forhandles gjeldsslette innenfor rammer bestemt av utlånerland, enten det er gjennom Parisklubben eller gjennom kreditordominerte institusjoner som Verdensbanken og IMF. For å sørge for en upartisk behandling er det viktig at en gjeldsslettemekanisme er uavhengig av interessepartene.

2. Uavhengige meglere. Beslutningene om eventuell gjeldsslette må tas av en nøytral part.

3. Mandat til å vurdere legitimitet. En gjeldsslettemekanisme må kunne ta stilling til om gjelden er illegitim. Les mer om illegitim gjeld i kapittel 1.

4. Mandat til å vurdere helheten av gjeldsproblemet. Etter at eventuell illegitim gjeld er trukket fra, skal den resterende gjelden behandles i én helhetlig prosess. Slik vil alle kreditorer få samme behandling, og man unngår gratispassasjer-problemet der de kreditorene som holder seg unna gjeldsforhandlinger lenge nok, slipper å måtte slette gjeld. Man unngår også gribbefond, fordi alle kreditorer må gjennom den samme prosessen.

5. Både utlåner og låntaker kan ta initiativ til en gjeldsprosess, og gjeldsbetjeningen fryses mens behandlingen pågår.

6. Vurdering av låntakerlandets økonomiske situasjon skal foretas av en uavhengig instans. Gjeldens bærekraft skal ikke vurderes av kreditorer – som Verdensbanken og IMF - slik det er i dag, men for eksempel av et FN-organ.

7. Gjeldsbetjening skal ikke gå på bekostning av grunnleggende behov. Et bærende prinsipp ved gjeldsforhandlinger måw være at et land ikke kan ha gjeldsbyrder som gjør det ute av stand til å sørge for befolkningens grunnleggende behov.

8. Gjennomsiktighet. Gjeldsforhandlingene må være åpne og resultatet offentliggjøres.

9. Deltakelse. Alle berørte parter må ha rett til å bli hørt; det gjelder både utlåner og låntaker, samt grupper som representerer befolkningen i låntakerlandet.

10. Håndhevelse. Alle parter må respektere beslutningene tatt av de uavhengige meklerne. Det kan sikres ved at gjeldsslettemekanismen inkorporeres i internasjonal rett.

Dagens gjeldsslettemekanismer er utilstrekkelige av flere grunner. For det første er de dominert av kreditorer, som selv er part i forhandlingene. De er også ad hoc-løsninger, som betyr at det ikke finnes en arena et land i gjeldsproblemer kan oppsøke for en automatisk og rask løsning. Når prosessen trekker ut, er det både negativt for låntakerlandet som må fortsette å betjene gjelden fram til en løsning ligger på bordet, og det kan være negativt for utlånerne fordi det kan gjøre at andre utlånere trekker seg og blir gratispassasjerer i reforhandlingene. Dagens løsninger er dessuten for snevre i sin tilnærming til gjeldsbærekraft. Det er ikke nok å vurdere om et land økonomisk sett er i stand til å betjene lånet. De menneskelige konsekvensene av å prioritere gjeldsbetjening over andre behov i et land må også være en del av bildet. Mangelen på en formalisert plattform for gjeldsforhandlinger gjør det dessuten vanskelig å "tvinge" utlånere til å opptre ansvarlig.

Uansett utforming av en internasjonal gjeldsslettemekanisme, ligger det mest interessante og kontroversielle i den norske regjeringens Soria Moria forpliktelse i andre del av setningen. ”Arbeide for internasjonale gjeldsslettemekanismer for behandling av illegitim gjeld.“ Norge er det eneste kreditorlandet som tar i bruk begrepet illegitim gjeld. Det er derfor svært viktig at norske myndigheter understreker at en internasjonal gjeldsslettemekanisme må behandle spørsmål om illegitimitet.

4. Ansvarlig finansiering

I tillegg til å slette gjeld, er det svært viktig å se framover og etablere gode prosesser rundt långiving og sørge for at lånene som gis i dag ikke blir til illegitim gjeld i framtiden. Ansvaret for å unngå det ligger både hos låntaker og långiver. Gjeldsbevegelsen arbeider for å innføre bindende internasjonale standarder for ansvarlig finansiering. Det vil si regler som sørger for at låntaker og långiver forplikter seg til standarder for prosessen rundt kontraktinngåelse og innhold i kontrakten, for eksempel at lånekontrakter inneholder all nødvendig informasjon og at relevante instanser deltar i prosessen, at utlåner sitter på et medansvar for å utrede konsekvensene av prosjektet som finansieres, og at partene binder seg til en tvisteløsningsmekanisme.

I Soria Moria erklæringen forplikter regjeringen seg til å arbeide for et bindende internasjonalt regelverk for ansvarlig långivning. Her har regjeringen kommet godt i gang gjennom sitt arbeid i FN. UNCTADs prosjekt Promoting responsible sovereign lending and borrowing, som er finansiert med norske midler, er et forum for å diskutere gjeldsrelaterte spørsmål og mekanismer for ansvarlige låneprosesser. UNCTAD er nå i ferd med å ferdigstille prosessen med å utarbeide prinsipper for ansvarlig finansiering. Det er knyttet stor spenning til utfallet, som er ventet i november.

På samme måte som kravene om en internasjonal gjeldsslettemekanisme har fått fornyet relevans i forbindelse med finanskrisen, blir også diskusjonen om ansvarlig finansiering enda viktigere under disse omstendighetene. Behovet for god utviklingsfinansiering øker samtidig som giverland i økonomiske problemer kutter i bistandsbudsjettene. For å spare penger blir gavebistand i økende grad blandet med lånebistand. Også de multilaterale utviklingsinstitusjonene har økt sine utlån dramatisk som følge av krisen. IMF og Verdensbanken har åpnet opp for at en del utviklingsland kan ta opp mer lån enn det de kunne før krisen. Gjennom sitt Debt Sustainability Framework (DSF) setter IMF og Verdensbanken anbefalte rammer for hvor mye av utviklingsfinansiering til det enkelte land skal være lån og hvor mye som skal være bistand, basert på hvert lands gjeldssituasjon. I 2009 ble det åpnet opp for mer fleksibilitet i DSF slik at land kunne ta opp mer lån for å komme seg gjennom finanskrisen. Samtidig som finanskrisen har bidratt til mer fleksible utlånsrammer, har krisen også ført til at de internasjonale finansinstitusjonene må stille spørsmålet: hvordan kunne krisen vært unngått? I august 2011 ga IMF ut en rapport hvor de anerkjenner at det trengs mer realistiske analyser av låntakerlandenes muligheter for å nedbetale IMF-gjeld. I kjølvannet av denne rapporten forventes det derfor at pengefondet vil begynne arbeidet med implementering av mer moderne rammeverk for pengepolitikk og bærekraftig gjeld.

Både nasjonalt og internasjonalt jobbes det for å finne mekanismer for å håndtere konsekvensene av finanskrisen. Flere land i Nord øker rammene til sine eksportkredittbyråer i et forsøk på å styrke egen eksportindustri. Den norske regjeringen ga i 2008 og 2009 økte rammer til Garanti-instituttet for eksportkreditt (GIEK). Eksportkreditter kan bidra positivt for næringsliv i utviklingsland, men mange av disse institusjonene har i dag dessverre for svake retningslinjer for ansvarlig finansiering. Historien er full av eksempler på mislykkede prosjekter finansiert ved hjelp av eksportkreditter. Disse utviklingstrekkene – økende behov for utviklingsfinansiering, økende låneopptak, mer bruk av eksportkreditter – er med på å tydeliggjøre behovet for et bindende internasjonalt rammeverk for ansvarlig finansiering.

Det finnes i dag ulike instrumenter som skal bidra til ansvarlig finansiering – under blant annet OECD, Verdensbanken, FN og G20 – men disse har alle den svakheten at de ikke er bindende.
De aktørene som vil inkorporere disse standardene i sine utlån, er sannsynligvis også de aktørene som i utgangspunktet ville vært ansvarlige utlånere. En annen svakhet ved de eksisterende standardene er at ingen av dem stiller spørsmålstegn ved kreditors rettigheter til å innkreve gjelden. For eksempel kan det oppstå situasjoner hvor låntaker ikke lenger har mulighet til å tilbakebetale lånet uten at befolkningen blir skadelidende, eller situasjoner hvor kontrakter har blitt inngått på ulovlig vis. Det er svært viktig at det anerkjennes at låntaker under visse omstendigheter har rett til og ikke betjene gjeld, og uansett har muligheten til å utfordre kreditors krav. Her kommer igjen behovet for en internasjonal gjeldsslettemekanisme, hvor slike tvister kan løses av en upartisk instans.

Det europeiske nettverket for organisasjoner som jobber med gjeld og bistand, Eurodad, har utarbeidet et charter for ansvarlig finansiering. SLUG stiller seg bak dette charteret og foreslår at det innarbeides som en del av norsk utlånspraksis. I 2009 tok utenriks- og forsvarskomiteen på Stortinget til orde for at Eurodads charter kan være et utgangspunkt for å etablere bindende standarder for ansvarlig finansiering. Charteret gir retningslinjer for utlån og investeringer i utviklingsøyemed. Det tar for seg prosessen og innholdet i en kontrakt, og etablerer långivers og låntakers plikter og rettigheter. Følgende er noen sentrale prinsipper i charteret:

Tekniske og juridiske forhold: Lånedokumentet må signeres av en autorisert representant for både låntaker og långiver, som kan vise til parlamentarisk eller annen godkjennelse for kontraktinngåelse. Rentene knyttet til lånet må komme tydelig fram av kontrakten. Dersom det er snakk om variabel rente, må partene bli enig om et tak. Lånedokumentet må inneholde opplysninger om eventuelle interessekonflikter, for eksempel knyttet til at låntaker også har opptrådt som rådgiver i forbindelse med låneopptaket. Kreditor må forplikte seg til ikke å videreselge lånet til en tredje part uten godkjennelse fra låntaker. Kreditorer som tidligere har avstått fra å delta i gjeldsstruktureringer, skal ikke ha lov til å videreselge lån.

Menneskerettigheter og miljø: Lånet kan ikke brukes til å finansiere prosjekter som fører til brudd på menneskerettigheter eller på internasjonale sosiale, miljømessige eller arbeidsrettslige standarder. Utlåner har et medansvar for å undersøke at aktiviteter som finansieres er lovlige og at det gjennomføres konsekvensutredninger. Resultatene fra konsekvensutredningen skal foreligge på relevante språk for berørte parter.

Utviklingseffektivitet: Lån og investeringer må være i tråd med låntakerlandets egen utviklingsstrategi, og internasjonale retningslinjer for bistandseffektivitet. Lån skal ikke være bundet til kjøp av varer hos långiver.

Skatt: Kontrakten må inneholde forsikringer om at involverte selskaper følger nasjonale skatteregler. For at skattemyndighetene skal få nødvendig informasjon, må kontraktspartene forsikre seg om at selskapene offentliggjør årlige beretninger om salg, ansatte, inntekter og skatt.

Anskaffelser: Lånedokumentet må slå fast at all informasjon om anbudsrunder, tildelingskriterier og tildelinger offentliggjøres. Kontrakten skal ikke gi noen juridisk immunitet.

Offentlig samtykke og åpenhet: Låneprosessen må være åpen og inkluderende. Nasjonalforsamling, borgere og berørte grupper skal ha nok tid og informasjon til å diskutere låneopptaket. Lånekontrakten må bli gjort tilgjengelig for offentligheten både i långiver- og låntakerland. Den skal foreligge på de viktigste språkene i hvert land, og språket til eventuelle berørte parter.

Tvisteløsning: I lånekontrakten må det anerkjennes at det kan oppstå uventede situasjoner som gjør at låntaker ikke lenger er i stand til å betjene lånet, og det må framgå hva partene skal gjøre i en slik situasjon. Kontrakten må inneholde bestemmelser om en uavhengig tvisteløsningsmekanisme i tilfelle betalingsvanskeligheter eller uenighet mellom kontraktspartene. Mens det forhandles, skal gjeldsnedbetalingen fryses.

5. Gjeldsrevisjon

Arbeid for gjeldsrevisjon er noe som blir stadig viktigere i den internasjonale gjeldsbevegelsen. En gjeldsrevisjon kan enten gjøres i et låntakerland, hvor man går gjennom gjelden landet sitter på og vurderer om deler av den burde slettes. En gjeldsrevisjon kan også gjøres i et kreditorland, hvor landet går gjennom sine utlån og vurderer om noe av gjelden skal slettes. Norge er det første kreditorlandet som tar initiativ til en gjeldsrevisjon. Dette ble etterspurt av Stortinget i juni 2009 i forbindelse med at regjeringen la fram Stortingsmelding 13, Klima, konflikt og kapital. I Soria Moria erklæringen (2009–2013) går regjeringen inn for å gjennomføre en gjeldsrevisjon.

Ecuador gjennomførte en myndighetsinitiert gjeldsrevisjon i 2007/08. I Irland har en gruppe av akademikere og sivilsamfunnsgrupper nylig gjennomført en gjeldsrevisjon i forbindelse med den økonomiske krisen i landet. I Bolivia har underhuset i nasjonalforsamlingen bedt om en gjeldsrevisjon, men regjeringen har ennå ikke begynt arbeidet. Sivilsamfunnsgrupper i flere andre land har etterlyst gjeldsrevisjon, blant annet i Zimbabwe, Filippinene og Argentina. Nylig har også sivilsamfunn i Hellas bedt om en gjeldrevisjon. FNs spesialrapportør for gjeld og menneskerettigheter understreker at nasjonale gjeldsrevisjoner er viktige redskaper for å danne et grunnlag for analyser av lands gjeld og hvordan gjeldsbetjeningen påvirker menneskerettighetssituasjonen.

Den norske gjeldrevisjonen er en god mulighet til både å evaluere egen historisk praksis og se framover og vurdere hvordan Norge skal operere som långiver i framtiden. SLUG er av den oppfatning at en norsk gjeldrevisjon burde omfatte både en gjennomgang av utestående fordringer, og vurdere om disse er legitime, samt en gjennomgang av retningslinjer for norsk utlånspraksis. Det er viktig at revisjonen omfatter begge disse elementene, fordi og kun gå gjennom utestående fordringer ikke vil gi et stort nok grunnlag til å vurdere og eventuelt endre utlånspraksis.

I sommer ga SLUG ut rapporten The Norwegian debt audit from an international perspective, ved hjelp av midler fra UDs dialogprosjekt, Kapital for utvikling. Vi ba sivilsamfunnsgrupper og akademikere i andre deler av verden om å komme med sine innspill til hvordan den norske gjeldsrevisjonen burde gjennomføres. Blant den internasjonale gjeldsbevegelsen er det knyttet stor spenning til den norske gjeldsrevisjonen. Fordi den er den første i sitt slag, vil den sette presedens for hvordan slike kreditordrevne revisjoner kan utformes i framtiden, og det er derfor svært viktig at selve gjennomføringen foregår på en ryddig, rettferdig og transparent måte. Basert på innspillene i den nevnte rapporten og vårt eget arbeid, har vi følgende betraktninger og anbefalinger til den norske gjeldsrevisjonen:

Omfang: Et viktig spørsmål blir hvilken gjeld som skal omfattes av revisjonen. I SLUGs nye rapport skisseres ulike modeller. Revisjonen kan ta for seg både utestånde gjeld og gjeld som allerede er slettet eller tilbakebetalt eller bare plukke ut noen utlån som egner seg for å belyse ulike sider av norsk utlånspraksis. Revisjonen kan ta for seg både bilaterale utlån, eksportkreditter, kjøp av statsobligasjoner og utlån gjennom multilaterale ordninger hvor Norge bidrar. SLUG anbefaler at den norske revisjonen tar for seg bilaterale utlån og eksportkreditter, og at den tar for seg alle utestående fordringer. SLUG er av den oppfatning at det vil være unødig tid – og ressurskrevende å inkludere nedbetalt og slettet gjeld. Men det kan være hensiktsmessig å plukke ut enkelte lån som er nedbetalt eller slettet – for eksempel fra skipseksportkampanjen – og bruke som eksempler i utarbeidelsen av kriterier for ansvarlig finansiering. I utgangspunktet burde revisjonen også omfatte kjøp av statsobligasjoner gjennom Statens Pensjonsfond Utland (SPU), men dersom det blir vanskelig å få det gjennom i regjeringen, ønsker SLUG at det uavhengig av gjeldsrevisjonen foretas en egen evaluering av SPUs retningslinjer.

Deltakelse: Et annet viktig spørsmål er hvem som skal stå for gjennomføringen av revisjonen. Det er helt avgjørende at prosessen er åpen, og at sivilsamfunnet inkluderes, enten gjennom deltakelse i selve revisjonen eller ved å være med på utformingen av terms of reference. Den norske gjeldsrevisjonen kan gjennomføres av for eksempel internasjonale forskningsinstitutter eller konsulentfirma. Eller det kan opprettes et bredt sammensatt panel med personer med ulik fagbakgrunn. Den østerrikske økonomen Kunibert Raffer foreslår i SLUGs nye rapport et slikt panel, og går inn for at ulike organer og grupper, som Stortinget, sivilsamfunnsgrupper, næringslivet og debitorland, kan nominere panelmedlemmer. Samtlige av bidragsyterne til rapporten vektlegger at debitorland må inkluderes i prosessen.

Prosess: SLUG har tidligere foreslått at den norske gjeldsrevisjonen gjennomføres som en tretrinnsprosess. Først legges Eurodads charter for ansvarlig finansiering til grunn for gjennomgang av alle utestående fordringer (se sammendrag av charteret under ”Ansvarlig finansiering” ovenfor). Deretter vil utestående fordringer som representerer grove brudd med Eurodads charter undersøkes nærmere med tanke på legitimitet og långiveransvar. Brudd på charteret betyr ikke nødvendigvis at gjelden er illegitim, men det kan være en indikasjon på at Norge har et medansvar som långiver. Deretter slettes den gjelden som er illegitim eller i de tilfeller hvor Norge sitter med medansvar. Det er viktig at resultatene av revisjonen offentliggjøres, og at det på forhånd avklares at eventuell gjeld som blir funnet illegitim skal slettes betingelsesløst. Det er avgjørende at Norge i den forbindelse fortsetter praksisen med ikke å belaste bistandsbudsjettet med gjeldsslette.

Da en gjeldsrevisjon vil være tidkrevende arbeid, anbefaler vi myndighetene å sette i gang så raskt som mulig. Vi håper også at Norge vil bidra økonomisk til gjennomføring av gjeldsrevisjon i låntakerland.

Kriterier: Hvilke aspekter ved lånene er det som skal vurderes og hvilke kriterier skal man legge til grunn for vurderingen? Som nevnt mener SLUG at Eurodads charter for ansvarlig utlån burde ligge til grunn for revisjonen. En gjeldsrevisjon må ta for seg både juridiske og moralske aspekter ved et utlån. Det mest grunnleggende kravet til at et lån skal være legitimt er at låneprosedyren har fulgt nasjonale og internasjonale lover og konvensjoner. Hadde for eksempel vedkommende som undertegnet lånekontrakten for låntakerlandet mandat til å handle på vegne av staten? Det må også vurderes hvorvidt det er moralsk forsvarlig at landet fortsetter å betjene gjelden. Flere gjeldsorganisasjoner i Sør argumenterer for at gjeld hvis betjening går utover et lands mulighet til å oppfylle befolkningens menneskerettigheter, er å betrakte som illegitim. Uavhengig av hvordan man definerer illegitim gjeld, mener SLUG at en norsk gjeldsrevisjon også må vurdere gjeldsbetjeningens konsekvenser og slette gjelden dersom den ikke kan tilbakebetales uten at det går utover menneskerettigheter, selv om gjelden ikke nødvendig stammer fra uansvarlig långivning fra Norges side.

6. Konklusjon

Det er spennende tider for gjeldsbevegelsen og for Norge med sin progressive gjeldspolitikk. I den ustabile økonomiske situasjonen vi befinner oss i, løftes det på alle steiner for å finne veier ut av uføret. Det åpner opp for internasjonale diskusjoner som tidligere har vært forbeholdt spesielt interesserte. SLUG håper den norske regjeringen kjenner sin besøkelsestid og bruker alle relevante fora til å skape allianser i arbeidet med å sikre en mer rettferdig finansarkitektur. Finanskrisen har illustrert hvor galt det kan gå når kreditorer fraskriver seg ansvar og pengestrømmmer ikke er underlagt gode nok reguleringer.

Referanser

Eurodad 2011. Responsible Finance Charter. Tilgjengelig elektronisk: www.eurodad.org

Hurley, Gail 2010. Achieving Debt Sustainability and the MDGs in Small Island Developing States. Presentasjon i UNDP Panel discussion: Economic and other Constraints faced by Small Island Developing States in the Context of Climate Change. Tilgjengelig elektronisk: www.un.org/en/ga/second/65/docs/hurley.pdf

IMF 2010. World Economic Outlook 2010. Tilgjengelig elektronisk: www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2010/01/index.htm

Jubilee UK 2008. Slett ikke ferdig (norsk oversettelse utgitt av Slett U-landsgjelda). Tilgjengelig elektronisk: www.slettgjelda.no/materiell

Maana, Owino, Mutai 2008. Domestic Debt and its Impact on the Economy – The Case of Kenya. Paper presentert under African Econometric Society Conference i Pretoria, Sør Afrika, juli 2008

Verdensbanken 2010. HIPC/MDRI faktaark. Tilgjengelig elektronisk: www.worldbank.org

Kargman, S.T og C. Paulus 2008. Reforming the process of sovereign debt restructuring: A proposal for a sovereign debt tribunal. UNDESA.
April 8/9.

Lungu, J. 2004. The case for the establishment of a fair and transparent arbitration of debt. Discussion paper, Zambia: Afrodad.

Slug 2011. The Norwegian debt audit from an international perspective. Tilgjengelig elektronisk: www.slettgjelda.no

 

Les hele artikkelsamlingen her.