Ny stat - gammel gjeld

I det vi gratulerer og ønsker Sør-Sudan velkommen som uavhengig stat er det viktig å ikke fortape seg helt i jubelruset. Utfordringene for dette nye landet står i kø, og selv om vi ikke vil legge en demper på folkets rettmessige feiring, er det viktig å se framover. Mange av betingelsene for løsrivelse er langt fra ferdigforhandlet. Det gjenstår blant annet å se hva som skjer med landets svimlende utenlandsgjeld når landet splittes i to.

Sudans gjeldssituasjon

Sudan har i lang tid vært Afrikas mest gjeldstyngede land. SLUG mener at den nye staten Sør-Sudan bør få starte med blanke ark, ikke nedtynget i gjeld som stammer fra illegitime lån gitt til diktatorer og regimer som har undertrykt sin egen befolkning.

Sudans gjeld var på svimlende 38,5 milliarder dollar da løsrivelsen fant sted. I følge den europeiske nettverksorganisasjonen, Eurodad, øker gjelda med mellom en halv til en milliard dollar i året. Av den totale utenlandsgjelda skylder Sudan land i Parisklubben over 11 milliarder, internasjonale finansinstitusjoner over 5 milliarder, andre myndigheter som Saudi Arabia, Kuwait og Kina, over 13 milliarder og private banker og selskap ca 6 milliarder dollar. Med slike summer er det ikke vanskelig å forestille seg at gjelda spiller en sentral rolle i forhandlinger mellom Nord-Sudan og Sør-Sudan, men for å forstå hele bildet må vi se på gjeldas historie. 

Historisk diktatorgjeld

Store deler av gjelda ble opparbeidet under Gaafar Nimeirys regime på slutten av 70- og begynnelsen av 80-tallet. Historien er velkjent: Under den kalde krigen utgjorde Sudan en brikke i spillet mellom vestlige stormakter som kjempet om makt, penger, ressurser og innflytelse. Billige lån til afrikanske stater var et taktisk grep for å bygge allianser. I Sudan ønsket kreditorene tilgang til olje, og egeninteresser skygget for hensynet til Sudans befolkning.[I]

Utover på 80-tallet endret det økonomiske klimaet seg, og lånefesten gikk over i en rentebakrus for låntakerlandene. I 1985 var Sudans utenlandsgjeld på 9 milliarder dollar, men vokste etter hvert til over 38 milliarder på grunn av renter og nye lån til Omar al-Bashirs regime.[II] Bashir kom til makten i 1989, og siden da har mesteparten av landets gjeld blitt misligholdt. Dette førte blant annet til at IMF i 1990 tok den uvanlige beslutningen om å erklære Sudan som ”ikke samarbeidsvillig”. Etter at Sudan ikke klarte å innfri løftene sine om økonomisk reform truet IMF med utvisning fra fondet.[III] Bashirs regime har blitt anklagd for svært alvorlige menneskerettighetsbrudd, og Den Internasjonale Straffedomstolen har ettersøkt Bashir for krigsforbrytelser og folkemord i forbindelse med krigføringen i Darfur.

Ved utgangen av 2009 utgjorde Sudans utenlandsgjeld 64 % av landets BNP og 426 % av årlige eksportinntekter. Verdensbanken og IMFs gjeldssletteinitativ for de fattigste, mest gjeldstyngede landene (HIPC), har siden 1999 hatt som mål å få et lands gjeldsbyrde ned til maksimalt 150 % av eksportinntekter. Men når vi ser på hva Sudan faktisk betalte i gjeldsbetjening i 2009 blir situasjonen en annen: betjening av utenlandsgjeld utgjorde kun 9 % av eksportinntekter. Dette reflekterer Sudans prioritering av enkelte kreditorer: Myndighetene i Sudan har stort sett bare nedbetalt gjelda til kreditorer som har fortsatt å tilby dem nye lån. Sudan er et ”pre-decision point”-land under HIPC. Dette betyr at døren står på gløtt, men at Sudan så langt ikke har kvalifisert til gjeldsslette. De viktigste grunnene til det er at landet har misligholdt store deler av utenlandsgjelda,[IV] og at de så langt ikke har kunnet vise til fremgang i tråd med egen fattigdomsstrategi (PRSP).[V]

Hvem tar ansvar for Sudans gjeld?

Representanter fra Sør-Sudans frigjøringsbevegelse (SPLM) har tidligere uttrykt at Nord-Sudan bør ta på seg ansvar for gjelda, siden den har blitt akkumulert under Khartoums styre. Samtidig har det blitt signalisert at Sør vil jobbe sammen med Nord om å få på plass omfattende gjeldsslette. Betingelsene for dette samarbeidet innebærer blant annet at Nord viser fleksibilitet når det gjelder det omstridte grenseområdet Abyei.[VI] Området inneholder ett av Sudans to største oljefelt, og gjennom distriktet går også landets viktigste oljeledninger som fører nordover til Khartoum. Området har vært et av stridspunktene i Darfur-konflikten, og nå skal det avgjøres om området skal tilfalle Nord eller Sør.[VII]

I forkant av løsrivelsen har Nord-Sudan sagt seg villig til å ta ansvar for hele Sudans gjeld, forutsatt at en HIPC-prosess blir satt i gang allerede i 2012, med mål om å fullføres i 2014, samt et moratorium på all gjeldsbetaling (gjeldsfrys) de første par årene.[VIII] Dette er et svært ambisiøst mål, i og med at en slik prosess vanligvis tar mange år, krever at landene tilbakebetaler lån i mellomtiden, nye låneopptak, og at landet følger IMF og Verdensbankens betingelser om privatisering og deregulering av valutaen.[IX] Ut over dette krever Nord-Sudan også at de arabiske kreditorene deltar i gjeldssletteprosessen. Kuwait, som er en av Sudans største kreditorer, har uttalt at de vil støtte Sudan og ikke vike fra de arabiske landenes posisjon når det gjelder Sudans gjeld.[X]

De internasjonale kreditorene er i stor grad positive til å få satt i gang en prosess for å lette Sudans gjeldsbyrde på samme måte som andre gjeldstyngede land har fått gjeldslette gjennom HIPC. Det er derimot ikke like sikkert at kreditorene går med på Nords krav når det gjelder prosess. IMF har uttrykt spesielt stor skepsis til den ambisiøse tidsplanen, og Verdensbanken har understreket behovet for omfattende økonomisk reform i Nord-Sudan før landet kan kvalifisere til gjeldslette.[XI]

Kreditorene har en liste med krav som skal oppfylles før de vil sette i gang en HIPC-prosess. Dette innebærer blant annet krav om en strategi for fattigdomsreduksjon (Poverty Reduction Strategy Paper), full deltakelse av alle kreditorer i gjeldsletteplanen, oppfyllelsen av den omfattende fredsavtalen og fred i den krigsherjede Darfur-regionen.[XII]

Usikkerhet

Det er fremdeles stor usikkerhet knyttet til planene for gjeldsslette. Nord kan gå tilbake på forslaget om å ta på seg ansvaret for gjelda dersom de føler at de ikke blir hørt og respektert av det internasjonale samfunnet. Det er også usikkert om kreditorenes løsninger vil fremstå som tilstrekkelige for å komme til en enighet. Flere kreditorer er dessuten skeptiske til hvor langt Nord-Sudan vil strekke seg: Etter opptøyer i grenseregionen Abyei i vår uttalte USAs spesialutsending til Sudan at landet risikerte å miste både gjeldsslette og andre insentiver dersom partene ikke kunne stanse kampene og komme til enighet om grenseområdet.[XIII] Dersom Nord og Sør skulle ende opp med å dele gjelda mellom seg vil dette utgjøre en stor utfordring for Sudans kreditorer. Det finnes flere muligheter for å dele utenlandsgjeld når nasjonalstater splittes opp. Noen eksempler dette er tidligere Jugoslavia og Bangladesh etter løsrivelsen fra Pakistan. For å lese mer om de mange ulike gjeldsscenarioene etter en deling av Sudan, se Benjamin Leos studie fra 2010, Sudan Debt Dynamics.[XIV]

Norges rolle

I tillegg til å være en sentral aktør i Sudans fredsforhandlinger, er Norge også en av Sudans mange kreditorer. Sudans gjeld til Norge stammer fra den berømte skipseksportkampanjen fra 1970-tallet, hvor Norge eksporterte skip til blant annet Sudan. Norge har anerkjent at denne kampanjen representerte en feilslått utviklingspolitikk og hadde mangelfulle behovsanalyser og risikovurderinger.[XV] Målet var å redde norsk verftsindustri, og utviklingslands behov ble ikke tatt med i beregningene. Norge vedtok i 2006 å slette denne gjelda på bakgrunn av et medansvar som kreditor.[XVI]

To av landene som hadde gjeld til Norge under denne ordningen fikk imidlertid ikke slettet sin gjeld: Sudan og Burma. Regjeringen foreslo først at denne delen av Skipseksportgjelda skulle slettes i det landene kvalifiserte til gjeldsslette gjennom Verdensbanken og IMF. Stortinget gikk lenger og krevde at skipseksportgjelda til Sudan og Burma skulle slettes uavhengig av multilaterale gjeldsoperasjoner når disse landene fikk på plass internasjonalt anerkjente regjeringer. 

Veien videre

Sør-Sudan er nå et selvstendig land, og verden venter spent på fortsettelsen. De viktigste aktørene videre blir så klart Nord-Sudan og Sør-Sudan, men som vi har sett spiller også de internasjonale finansinstitusjonene og andre kreditorland en viktig rolle for de to statenes framtid.

Her i Norge venter vi på å se hvordan Norge vil forholde seg til skipseksportgjelda etter løsrivelsen av Sør-Sudan. Løfter skal holdes, og dersom Nord-Sudan ender opp med å ta ansvar for all gjelda og godkjennes som HIPC-land, regner vi med at regjeringen ser på dette som en internasjonal anerkjenning av regjeringen i Nord, og følger Stortingets krav om å slette skipseksportgjelda umiddelbart og unilateralt, uavhengig av de multilaterale gjeldsoperasjonene.


Foto: Juba, Sudan. UN Photo/Paul Banks.

[I] Jubilee Debt Campaign, South Sudan should not be born into debt, januar 2011. http://www.jubileedebtcampaign.org.uk/South%20Sudan%20should%20not%20be%20born%20into%20debt+6662.twl

[II] Leo, Benjamin. (2010). Sudan debt dynamics: Status Quo, Southern Secession, Debt Division, and Oil – A Financial Framework for the Future. Centre for Global Development Working Paper 233. December 2010. http://www.cgdev.org/content/publications/detail/1424644/

[III] Economy of Sudan, Wikipedia: http://en.wikipedia.org/wiki/Economy_of_Sudan

[IV] African Development Bank Group, http://www.afdb.org/en/topics-and-sectors/initiatives-partnerships/heavily-indebted-poor-countries-initiative-hipc/

[V] E. Carrasco, C. McClellan, & J. Ro (2007), "Foreign Debt: Forgiveness and Repudiation" University of Iowa Center for International Finance and Development. http://ebook.law.uiowa.edu/ebook/sites/default/files/Part_4_1.pdf

[VI] Reuters, South Sudan sets conditions for north debt help, mars 2011: http://www.reuters.com/article/2011/03/06/us-sudan-debt-idUSTRE72518C20110306

[VII] Wikipedia, Abyei: http://no.wikipedia.org/wiki/Abyei

[VIII] Eurodad, Debt and responsible lending - Update for Eurodad members May-June 2011.

[IX] Jubilee Debt Campaign, South Sudan should not be born into debt, januar 2011: http://www.jubileedebtcampaign.org.uk/South%20Sudan%20should%20not%20be%20born%20into%20debt+6662.twl

[X] Sudan Tribune, Kuwait willing to assist Sudan with debt relief efforts, januar 2011: http://www.sudantribune.com/Kuwait-willing-to-assist-Sudan,37685

[XI] Reuters, South Sudan sets conditions for north debt help, mars 2011: http://www.reuters.com/article/2011/03/06/us-sudan-debt-idUSTRE72518C20110306

[XII] Eurodad, Debt and responsible lending - Update for Eurodad members May-June 2011.

[XIII] Reuters Africa, Sudan risks losing debt relief with Abyei push: US, mai 2011: http://af.reuters.com/article/topNews/idAFJOE74N04A20110524?pageNumber=1&virtualBrandChannel=0

[XIV] Leo, Benjamin. (2010). Sudan debt dynamics: Status Quo, Southern Secession, Debt Division, and Oil – A Financial Framework for the Future. Centre for Global Development Working Paper 233. December 2010. http://www.cgdev.org/content/publications/detail/1424644/

[XV] St.prp. nr. 1 (2006-2007), Kap. 7.3 Gjeld: http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/dok/regpubl/stprp/20062007/stprp-nr-1-2006-2007-/7.html?id=298571

[XVI] SLUG, Gjeldsslette vedtatt i Stortinget, desember 2006: http://www.slettgjelda.no/no/tema/norsk_gjeldspolitikk/artikler/Gjeldsslette+vedtatt+i+Stortinget.9UFRLGW0.ips



Les også: