Morgenbladet: Ta den gjeld og la den vandre - SLUG

Tekst: Maria Reinertsen, mr@morgenbladet.no
Publisert 16. april 2010 i Morgenbladet
Les saken på www.morgenbladet.no

88 milliarder dollar av u-landenes gjeld er slettet siden tusenårsskiftet. Men nå tar landene opp nye lån i Kina og i private banker.

Hva hadde Siv Jensen, Gordon Brown, Hilde Frafjord Johnson, erkebiskop Desmond Tutu og Dagens Næringsliv til felles? Jo, for ti år siden mente de alle det var viktig for fattige land å få slettet utenlandsgjelden sin. Det ville Bono, Bob Geldof, Kirkens Nødhjelp, aktivistøkonomen Noreena Hertz og økofeminist Vandana Shiva også, i likhet med 24 millioner underskrivere i verdens største underskriftsaksjon. Men ble verden noe bedre av den grunn?

Hvis folkene bak kampanjen Jubilee 2000 hadde fått viljen sin, ville vi i år feiret tiårsjubileum for slettingen av de fattigste landenes utenlandsgjeld. I 2000 hadde 24 millioner mennesker skrevet under på kravet om å ettergi fattige lands gjeld i anledning årtusenskiftet. Det var nok til å komme i Guinness' rekordbok som verdens største underskriftskampanje.

Kravet var inspirert av en gammel jødisk forskrift som sier at det hvert 49. eller 50. år (de skriftlærde strides om nøyaktig hvor ofte) skal holdes jubelår, der gjeld ettergis. Ifølge den jødiske forskriften skulle rett nok også land leveres tilbake til sine tidligere eiere. Hensikten antas å være å beholde det opprinnelige maktforholdet mellom Israels stammer.

Målet med gjeldskampanjen før 2000 var derimot å endre maktforholdene. Fattige land skulle settes fri fra kreditorens klør, og deres regjeringer skulle få frigitt penger til fattigdomsreduksjon, utdannelse og helsevesen.

Siden da er 88 milliarder dollar i gjeld slettet. Er det mye? Knepent? Hva skjedde med pengene? Vi skal komme tilbake til det.

Men først: Hvorfor ble gjeldsspørsmål så viktige?

Fattige land lånte penger, rike land lånte ut. På 1970-tallet var rentene lave og penger billige, og gjelden til fattige land økte fra 70,2 milliarder dollar i 1970 til 579,6 milliarder dollar i 1980.

Så, i 1982 truer Mexico med å gå konkurs. Allerede på 1980-tallet er det «gjeldskrise», kreditorlandene i Vesten lager Parisklubben, der de forhandler med sine skyldnere om nedbetalingsløsninger. Men kravet om å ettergi gjelden er en sak for de få, for ungdomspolitikere som Hilde Frafjord Johnson i Kristelig Folkeparti, universitetslaget til Ny økonomisk verdensorden og den senere UD-edderkoppen Leiv Lunde, som skriver bok om saken.

Der finnes nemlig gode teoretiske grunner til ikke å ettergi gjelden: Den såkalte moral hazard-modellen. Hvis folk vet de får ettergitt gjelden i etterkant, bare situasjonen blir ille nok, vil de ta opp uforsiktige lån, gamble fordi noen andre likevel må bære konsekvensene. Vi så det senest i amerikanske politikeres skepsis til å betale ut investeringsbankene etter finanskrisen i 2008.

«Hippikk». Nåværende partileder i Fremskrittspartiet, Siv Jensen, er også tidlig ute med å interessere seg for u-landsgjeld. I 1992 skriver hun diplomoppgave ved Handelshøyskolens avdeling i Oslo om u-landsgjeld. Grunnen til at hun valgte u-landsgjeld var at «det var et tema som interesserte henne, og at dette var og er et viktig politisk tema,» opplyser kommunikasjonsrådgiver Ole Berget.

Gjelden interesserer etter hvert flere. Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet (IMF) lager Highly Indebted Poor Country Initiative (HIPC) i 1996. Det er et program for at land kunne få slettet gjelden de hadde til disse to institusjonene. Men kravene for gjeldsslette er vanskelige, og det er få land som nyter godt av ordningen. Selv forkortelsen ligger dårlig i munnen, og blir derfor konsekvent uttalt feil; «hippikk». I 1996 begynner det å sirkulere en underskriftskampanje som krever gjeldsslette til tusenårsskiftet.

Aktørene. - Jeg tror trossamfunnenes rolle var avgjørende for Jubilee 2000-kampanjen - de utgjorde i mange år ryggsøylen i bevegelsen, sier Jonathan Stevenson.

Han er politisk analytiker i Jubilee UK, den britiske avdelingen av det tidligere Jubilee 2000, organisasjonen som sto bak den første store gjeldsdemonstrasjonen i Vesten. Det skjedde ved G8-møtet i Birmingham i mai 1998. Da hadde underskriftskampanjen nådd én million signaturer.

- Kampanjen i Storbritannia lyktes også med å nå frem til et massepublikum med budskapet om global urettferdighet, og med å overbevise politikere om at det var stemmer å hente i å gjøre noe med saken, sier Stevenson.

- Hvorfor ble gjeldsslette en viktig politisk sak i 1999?

- Det hadde mye å si at man klarte å få til en allianse av utviklingsministere, progressive finansministere og aktivister som alltid krevde enda mer. En kan si mye om Verdensbanken og IMF, men det var viktig at topplederen begge steder var personlig engasjert i dette, sier Hilde Frafjord Johnson. Hun var utviklingsminister i Kjell Magne Bondeviks regjeringer, først fra 1997 til 2000, så i årene 2001-2005.

De tyske sosialdemokratene var ferske og trengte en sak å markere seg på. Storbritannias utviklingsminister Clare Short (hun som senere trakk seg i protest mot Irak-krigen) hadde begynt å jobbe med samme sak, med støtte fra den mektige finansministeren Gordon Brown.

Sammen med G8-landene Storbritannia og Tyskland og utenforlandet Nederland, etablerte Norge den såkalte Utstein-gruppen.

- Det var ganske viktig at den besto av land både utenfor og innenfor G8. Slik at du hadde en kombinasjon av internt og eksternt press mot G8-landene, sier Frafjord Johnson, nåværende nestleder i FNs barnefond, Unicef.

På slutten av 1990-tallet overskygget den grimme statistikken frykten for moralsk hasardspill:

- Det vi så, var at tallene viste at det var en helt uhåndterlig gjeldsbyrde for de fattige landene, sier Frafjord Johnson på telefon fra Kenyas hovedstad Nairobi. Hun legger til:

- Problemet er jo at veldig mye av gjelden var initiert fra industrilandenes side, noe helt fra kolonitiden. I Norge hadde vi skipseksportkampanjen der vi dyttet på landene skip de ikke hadde bruk for. U-landene ble pådyttet prosjekter, ikke av hensyn til dem selv, men ut fra hensyn til vestlig eksportindustri.

Kjendiser på banen. På G8-møtet i den tyske byen Köln i 1999 hadde gjeldskampanjen fått støtte fra de notoriske bistandsrockerne Bob Geldof og U2s frontfigur Bono. Antallet underskrifter for gjeldsslette hadde nådd 17 millioner. Verdens største kreditorland i G8 lovet 100 millioner dollar i gjeldsslette (eller gjeldslette), samt at HIPC skulle gi «raskere, dypere og bredere» gjeldsslette. Så måtte saken forhandles med de andre medlemslandene i Verdensbanken og Pengefondet på høstmøtet samme år. 

- Jeg husker en meget sen nattetime alene med Gordon Brown og min nederlandske kollega. Han satt på møterommet med håret til alle kanter og telte pengene han hadde fått løfte om med en blyant og en liten papirlapp, forteller Frafjord Johnson.

Stridsspørsmålet var om penger til gjeldsslette skulle lånes fra eksisterende bistandskroner i Verdensbankens fond International Development Association (IDA) eller om landene skulle bevilge nye penger. Hilde Frafjord Johnson representerte de nordiske landene i styret til Verdensbanken og IMF. De truet med å stemme nei til avtalen for å unngå at gjeldsslette gikk ut over bistanden til andre land. 

- Jeg våknet klokken seks neste morgen og tenkte «Hva har jeg gjort?». Dette med IDA er jo veldig komplisert og det ville bli umulig å forklare at Norge stemte nei til gjeldsslette for fattige land, sier Frafjord Johnson.

- Samtidig kunne man ikke ta pengene til gjeldslette fra andre fattige land.

Men resultatet av nattmøtet i 1999 ble «en setning som vi oppfattet som en garanti», ifølge den tidligere statsråden. Så var gjeldsletteavtalen et faktum.

I 2000 leverte Millenniumskampanjen oppropet med de 24 millioner signaturene til FNs generalsekretær Kofi Annan.

Fremmedordene. Men det ble ikke noe jubelår ved overgangen til det nye årtusenet. Alt de 24 millioner underskriverne fikk, var en «e». The Enhanced Higly Indebted Poor Countries Initiative: eHIPC.

Enhanced er et av disse ordene som man nesten bare finner i dokumenter fra FN og Verdensbanken, sammen med harnessing og empower. Ord som brukes for å pynte opp og gi uforpliktende setninger ekstra tyngde. Empowering poor countries to harnessing an enhanced development agenda for the new millennium. Ifølge Kunnskapsforlagets gamle blå ordbok betyr enhance å forøke, men også det i denne omgang mer lovende oversettelsesforslaget: «gjøre dyrere».

eHIPC, som snart ble kjent som HIPC utenfor dokumentene, er først og fremst en papirmølle. Et ordgyteri som produserer en lang rekke evalueringsdokumenter i et særegent språk der privatisering av et statsselskap fortrinnsvis omtales som et strukturtiltak og en aldri sier rett ut at her blir det ikke mer penger før finansministeren slutter å stjele av statskassen. Hvor ellers enn i Verdensbankens dokumenter kan utviklingen i Afghanistan beskrives som god, veldig god og gjennomført når det gjelder økonomien, menneskerettigheter og sosiale reformer?

Først kommer rapporter for å vurdere om land er verdige til å bli med i HIPC. Deretter et decision point-dokument som lister opp en rekke triggere, som lavere inflasjon og større andel av statsbudsjettet brukt på fattigdomsreduksjon, noe som må til for at gjeldssletten endelig skal innvilges. Så underveisrapporter, som vurderer hvor flink man er til å privatisere og fordele og medfører gjeldsslette i små porsjoner til verdige.

De første flinke. Ut av papirmøllen kom først Rwanda i 2001, deretter i løpet av 2000-tallet: Bolivia, Mauritania, Zambia, Tanzania, Nicaragua, Sierra Leone, Haiti og så videre. Og til sist denne våren - Afghanistan. Til sammen har 28 land fått slettet over 88 milliarder dollar fra eHIPC og søskenbarnet MDRI som gir slette av gjeld direkte til Parisklubb-landene etter omtrent de samme reglene.

Ble livet bedre etter gjeldsslette?

I HIPCs siste statusrapport fra juni 2009 finnes det en graf som går fra 2001 til 2013. Den viser en synkende kurve: andel av bruttonasjonalprodukt (BNP) brukt på gjeldsavdrag, og en stigende kurve: penger brukt på såkalt fattigdomsreduserende tiltak.

Det hjelper på kurvens optimistiske profil at en har tatt med tall for forventet utvikling de neste tre årene. Men de ferskeste tallene viser at allerede i 2008 hadde andelen penger brukt på fattigdomsbekjempelse økt med to prosent av BNP i landene som fikk HIPC-status.

To prosent, er det mye? Det betydde i alle fall at fra 1999 til 2003 økte pengene brukt på skole i landene som fikk gjeldsslette med i snitt 45 prosent. I Tanzania ble økningen i skolebudsjettet brukt til å fjerne skolepengene i 2004 og antallet elever økte fra 4,4 til 7,5 millioner, ifølge en statusrapport fra Jubilee-kampanjen i 2008.

Effekten. - Har gjeldssletten har gjort en forskjell?

- Jeg har spurt finansministerne fra HIPC-land om dette mange ganger og de takker for gjeldssletten, sier Hilde Frafjord Johnson, og tilføyer:

- Det ga dem en helt annen mulighet til å foreta sosiale prioriteringer. Investeringene i utdannelse økte dramatisk fra 2000, og jeg tror at det har sammenheng med HIPC. Det ville ikke vært mulig å fjerne skolepengene i mange land uten dette, bistanden var ikke tilstrekkelig til det.

Av de 40 landene som er aktuelle for HIPC har nå 28 oppnådd full gjeldsslette.

- Det er enkelte land som fortsatt henger igjen og ennå ikke har fått gjeldsslette i HIPC, men da handler det mer om deres egen evne til å få orden i økonomien slik at gjeldslette kan gis. Jeg vil si at den norske Gjeldsplanen var en av de viktigste resultatene i Bondevik-regjeringen, sier Frafjord Johnson.

Etter at hun har fått sine sitater til gjennomlesning på e-post, legger hun til:

- Det at vi bidro til en global gjeldsletteløsning var en av våre viktigste politiske seire.

Hun skriver «lette» ikke «slette».

Finanskrisen. Denne uken kunngjorde Verdensbanken at den har brukt 100 milliarder dollar i støttetiltak til fattige land i forbindelse med finanskrisen alene. Til sammenligning har gjeldssletten på hele 2000-tallet altså kostet 88 milliarder dollar.

- Mange aktivister vil si at det ikke gikk langt nok, sier Frafjord Johnson. - Det vil for så vidt jeg og si, men det var likevel et viktig gjennombrudd av stor betydning for mange fattige land.

Med renters rente. Verken gjelden eller gjeldsslettekampanjen tok slutt med årtusenskiftet. «Slett u-landsgjelda»-parolene gikk igjen både i de overraskende voldelige demonstrasjonene mot Verdensbanken og Pengefondet i Praha høsten 2000 og i de sjeldent fredelige demonstrasjonene mot Verdensbankens forskermøte i Oslo sommeren 2002. Gjeldsslette var sammen med mer bistand og mer rettferdig handel hovedkravene i Make poverty history-kampanjen i 2005.

På 00-tallet handlet det ikke bare om mer penger, men mye om hva slags betingelser som skulle stilles for å ettergi gjelden.

«Gjeldsslette for utviklingsland kan være avgjørende for å få de opp av en økonomisk hengemyr. Men det er viktig at det må skje under strenge betingelser. Betingelsesløs gjeldsslette er ikke rett vei å gå,» skriver Frp-leder Siv Jensen på e-post.

Men hva slags betingelser? Det var kompliserte saker. Mer egnet for middels tykke rapporter fra Oxfam, Slett-u-landsgjelda, Jubilee South, Kirkens Nødhjelp eller Action Aid, der en tellet opp krav om handelsliberalisering og privatisering i gjeldssletteavtalene til fattige land, enn til paroler. Mer egnet for foredrag av aktivisthelter som den britiske økonomen Noreena Hertz og den indiske økofeministen Vandana Shiva til publikummere som på forhånd visste hva «kondisjonalitet» og «nyliberalisme» betyr.

Lenge var det en liten flokk (20-50 unge mennesker) som pleide å samle seg utenfor regjeringskvartalet ved fremleggelse av statsbudsjettet. «Slett skipseksportgjelda» sto det på parolene. Så, 6. desember 2006, slettet utviklingsminister Erik Solheim «skipseksportgjelda».

Ny gjeld. - For de landene som har kommet gjennom HIPC og fått slettet gjeld, har det virkelig gjort en forskjell, sier Jostein Hole Kobbeltvedt. Han jobber med gjeldsslette i Kirkens Nødhjelp.

Vi aner alt et «men» i neste setning, og Kobbeltvedt har flere, men det største «men»-et er dette:

- Mange land som fikk gjeldsslette på 1990-tallet er i ferd med å påta seg ny gjeld, sier han.

En rapport fra Verdensbankens eget evalueringskontor viste i 2006 at åtte av de 13 landene som da hadde fått gjeldsslette, igjen var oppe på farlig høye gjeldsnivåer. De ferskeste tallene er fra 2008, rett før finanskrisen gjorde sin virkning, og forverret situasjonen for både rike og fattig. De viser at HIPC-land i snitt har lavere gjeld enn før gjeldssletten, men at fem av landene er tilbake på nivåer som ville kvalifisert for deltagelse i gjeldssletteprogrammet nok en gang.

- Forverret gjeldsbærekraft kan skyldes at land «påtar» seg nye eksterne eller interne lån, eller faktorer de ikke selv kontrollerer som at renten øker eller at eksportinntektene faller slik at forholdet mellom gjeld og brutto nasjonalprodukt forverres som også er tilfelle, sier Kobbeltvedt.

IMF og Verdensbanken kan gjøre lite med saken, bortsett fra å gyte bekymringsmeldinger. For mens gjeldsslette-land har strenge restriksjoner på hvor mye ny gjeld de kan ta opp fra Verdensbanken, stiller nye långivere med åpen pengebok. Kina og kommersielle banker låner villig ut til fattige land.

Markedskreftene. Da mister Verdensbanken sitt monopol og får selv smake markedskreftene den har snakket så pent om, kunne de kanskje si med skadefryd, de som fikk rennende øyne av tåregassen i demonstrasjonene mot banken.

Men organisasjoner som Kirkens Nødhjelp bekymrer seg heller for hvor bærekraftige disse lånene er. En ønsker seg et system der uansvarlig långivning straffer seg. Tanken er at det også skal være långivers ansvar å tenke igjennom om låntageren vil ha en sjanse til å betale tilbake. Lån til diktatorer og gjennomkorrupte regimer, penger som aldri kommer befolkningen til gode, skal regnes som illegitime og slettes.

Afrodad, som er paraplyorganisasjonen for en gruppe afrikanske gjeldsslette-kampanjer, ønsker seg en FN-domstol som kan dømme i saker om ny og gammel illegitim gjeld.

- Kirkens Nødhjelp arbeider for en uavhengig og åpen gjeldslettemekanisme, noe regjeringen også er forpliktet på gjennom Soria Moria 1 og 2, sier Kobbeltvedt.

Det er en stor visjon. Men der finnes også mindre visjoner, som blir til virkelighet. 9. april, på det britiske parlamentets siste dag før valget i mai, vedtok Underhusets representanter en lov mot såkalte gribbefond. Dette er investeringsfond som kjøper opp gjeld til land der den som eier gjelden ser liten sjanse for å få pengene tilbake. Kreditoren selger derfor gladelig kravet med stor rabatt. Disse fondene som kjøper opp gjelden, er inkassospesialister og går rettens vei for å innkreve gjelden.

- Gribbefond er et symbol på de verste eksessene til det internasjonale finanssystemet. Loven er viktig fordi den betyr at gribbefond ikke lenger kan bruke britiske rettssaler til å profittere på verdens 40 fattigste land, sier Jonathan Stevenson i Jubilee UK, og legger til:

- Loven setter forhåpentligvis en standard som spesielt USA og europeiske land kan følge.

- Å dømme fra kampanjen mot gribbefondene er det fortsatt mulig å engasjere vanlige folk når det gjelder u-landsgjeld?

- Ja, absolutt. Finanskrisen har gjort folk mer oppmerksom på gjeldens makt og finanssystemets makt generelt over livene til vanlige mennesker. Vi hadde stor suksess med å sammenligne størrelsen på krisepakkene til bankene med hvor mye u-landsgjeld det gjenstår å ettergi for å vise at gjeldsslette aldri har handlet om å ha råd, men om politisk vilje til å utøve retteferdighet, sier Stevenson.

Ti år etter. Men gjeldsslette som kampsak er ikke like «hot» lenger.

- Gjeld er definitivt ikke hovedfokuset til aktivister og organisasjoner i Storbritannia i dag, slik som for fem eller ti år siden, sier Stevenson.

Han mener det skyldes at politikerne har fremstilt u-landsgjeld som en sak det alt er tatt hånd om, og at klimaspørsmålet har overtatt oppmerksomheten. Men klimatiltak handler også om penger, og Stevenson mener det er vanskelig å se for seg en løsning på klimautslipp i fattige land som ikke først løser gjeldsproblemet. Alternativet blir at rike land må låne fattige land enda mer penger for å rydde opp i problemer de selv har forårsaket.

- Jeg jobber med gjeldsslette, fordi det ligger i hjertet av maktbalansen mellom nord og sør, avslutter Stevenson.

Som i Kanaans land altså. Bare med motsatt fortegn: Forandre, ikke bevare.