HIPC - Et skritt i feil retning? - SLUG

Skrevet av Silje Hagerup, juni 2005

Et lands utenlandsgjeld sees innenfor HIPC-ordningen under ett. Ordningen omfatter dermed både privat-, land til land og multilateral gjeld. Målet er å få gjelden ned på et bærekraftig nivå. HIPC definerer dette som 150 prosent av eksportinntektene eller 250 prosent av BNP. I følge de to institusjonene sikres det gjeldstyngede landet med dette en utgang (exit) fra gjeldskrisen.  

I likhet med tidligere gjeldsletteprogrammer stilles det krav om strukturtilpasning til landene som gjennomgår ordningen. Dette gjøres gjennom de såkalte PRGF-programmene (Poverty Reduction Growth Facility). Mottakerlandet må selv utforme en plan for fattigdomsbekjempelse – ideelt sett i samarbeid med det sivile samfunn i det enkelte land. Denne planen må så godkjennes av Verdensbankens og IMFs styrer. Planen, kalt PRSP (Poverty Reduction Strategy Paper) skal danne grunnlaget og være retningsgivende for all bistand som kommer inn i landet. På den måten kan midlene koordineres og behovet for byråkrati og innrapportering minskes.  

Ordningen har imidlertid møtt hard kritikk og inneholder en rekke svakheter. Det gis for lite gjeldsslette til for få land for sent med for mange betingelser. Ordningen skiller heller ikke mellom illegitime fordringer og andre fordringer. Dette er gjeld som ikke kan kreves tilbakebetalt. Det blir helt feil om Verdensbanken og IMF (som i dag) refinansierer dårlige lån for private banker med våre penger.  

For lite gjeldsslette
Det gis for lite gjeldsslette. Nivået for hvor stor gjeld en kan leve med er for høyt og er basert på svært optimistiske økonomiske kalkyler. De landene som i skrivende stund har begynt å motta gjeldslette, har bare fått redusert sine årlige innbetalinger med omkring 27 prosent. Verdensbanken og IMF forutsatte for de første 24 HIPC-landene i 2001 en vekst i eksportinntektene på hele 11,6 prosent, samt fravær av eksterne økonomiske kriser.  Gjennomsnittlig vekst fra 1965 til i dag har ligget på omkring en tredjedel av dette. Faktisk vekst i eksportinntektene var på 5,1 prosent.  

Det kan se ut som HIPC-land må vente lenge på den endelige ”utgangen” fra gjeldskrisen som ordningen skulle gi. IMF regner med at Niger vil nå målet om 895 dollar per capita om 15 år. General Accountants Office ved den amerikanske kongressen tror Niger vil trenge 366 år (!) for å nå dette. Rwanda må vente til 2008, Tanzania til etter 2010, mens Bolivia ikke vil nå bærekraftig nivå de neste 20 år.  

For noen land vil faktisk innbetalingene øke også etter HIPC. Honduras forventes å betale 246 millioner i 2004 og 499 millioner i 2010. Zambia betaler fremdeles 158 millioner dollar i gjeldsbetjening, eller omkring tre ganger mer enn landets helsebudsjett.  Denne noe bisarre situasjonen oppstår fordi HIPC ikke behandler all gjeld, men kun den gjelden som et land pådro seg før man tok kontakt med Parisklubben første gang (cut-off date). Zambia lånte mye fra IMF på midten av 90-tallet og må nå betale tilbake. Denne gjelden omfattes ikke av HIPC.  Til tross for dette vil selv de land som har nådd bærekraftig nivå aldri få redusert gjelden sin videre.

For få land
HIPC-initiativet omfatter kun sterkt forgjeldede lavinntektsland. Svært fattige ”mellominntektsland” som Ecuador, Jamaica og Peru faller dermed utenfor. 4 av Ecuadors 12 millioner mennesker lever for under en dollar dagen, mens 70 prosent av befolkningen ikke har råd til elementære helsetjenester. Nigeria skylder 30,3 milliarder dollar og er et av landene i Afrika med mest gjeld. 70,2 prosent av alle nigerianere lever i absolutt fattigdom samtidig som landet gjennomsnittlig betalte 1,5 mrd. dollar i gjeldbetjening i årene 1999 og 2000. Til tross for dette er Nigeria tatt ut av HIPC og vil neppe få gjeldsslette.

For mange betingelser
Det er fremdeles harde betingelser knyttet til gjeldsslette. HIPC er betinget av fattigdomsplaner (PRSPs) eller strukturtilpasning sanksjonert av Verdensbanken og IMF. En slik plan må utformes og en rekke betingelser må oppfylles før et land faktisk mottar gjeldsslette. Slik systemet er i dag kan dette ta fra 3 til 6 år.
Med sine strenge krav til makroøkonomisk stabilitet og privatisering, har disse programmene tidligere i en årrekke rasert skole- og helsesektoren i mange gjeldstyngede land og bidratt til økt fattigdom. I tillegg undergraves landenes mulighet til å drive en selvstendig valuta- og rentepolitikk. Tanzania må for eksempel i perioden 2000-2002 oppfylle omkring 150 konkrete krav fra IMF og Verdensbanken. Gjennom slik detaljstyring av økonomien undergraves landenes demokrati og sjølråderett.

HIPC død?
På bakgrunn av dette er det tydelig at HIPC-initiativet så langt har vært mislykket. Enkelte land har fått et ekstra pusterom, eller ”løst”, sin gjeldskrise på kort sikt, men selve krisen er ikke over – bare utsatt.
Likevel, ordningen innebærer anerkjennelsen av noen prinsipper som vil være viktig i det videre arbeidet.
- gjeldsslette må omfatte alle typer gjeld, privat, bilateral og multilateral.
- gjeldsslette må være bærekraftig og gi en utgang på gjeldskrisen
- dogmet om at multilateral gjeld er langt på vei brutt
- strukturtilpasningsprogrammene er i endring og man har, i alle fall retorisk, innrømmet at tidligere programmer har vært feilslåtte. Nytt fokus har blitt lagt på fattigdomsbekjempelse og man trekker det sivile samfunn inn i prosessen.

HIPC danner også utgangspunktet for en rekke bilaterale gjeldsslettetiltak, deriblant den norske gjeldsplanen. Denne og andre planer har bidratt til ekstra ressurser utover HIPC til en rekke land, for eksempel Benin. Særlig bra er det at planen nå også er utvidet til å inkludere mellominntektsland. Den norske gjeldsplanen er imidlertid belemret med de grunnleggende feilene i HIPC (skissert over). Den stiller blant annet de samme kravene til strukturtilpasning, og er slikt sett ikke en tilfredsstillende løsning.

Neste skritt
Veien videre vi ligge i å endre de grunnleggende maktforholdene mellom kreditor og debitor. Gjeldsslette må ikke lenger være noe man aller nådigst gir, men noe land i en gitt situasjon har krav på, som i vanlig konkurslovgivning, rotfestet i internasjonal lov. SLUG mener det bør opprettes en internasjonal gjeldsdomstol som skal ha denne funksjonen. Det er behov for økt ansvarlighet også blant kreditorer. Vårt anliggende kan ikke bare være å løse den nåværende gjeldskrisen, men også framtidige kriser. Da er delt ansvar eneste vei å gå.


Kilder
Pettifor et.al (2001): HIPC – flogging a dead process, www.jubileeplus.org
Drop the Debt: Reality Check, www.dropthedebt.org
Kaiser, Jürgen (2001): Debt Reduction Through the HIPC Initiative, se www.jubileeplus.org/analysis/articles/Hipc_inventory.htm