SLUG

Butikk; Utlån gjennom Pensjonsfondet
Statens pensjonsfond – Utland (SPU) er verdens nest største statlige investeringsfond. Omkring en fjerdedel av fondets beholdning på 2275 milliarder kroner bestod av lån til stater ved utgangen av 2008.(1) Det siste tiåret har også flere og flere utviklingsland lånt penger på det internasjonale markedet gjennom å utstede statsobligasjoner, og ved utgangen av 2008 var 19 av de 45 landene SPU hadde statsobligasjoner i klassifisert som utviklingsland.(2)

Å investere i obligasjoner kalles ofte å investere i gjeld. Når Pensjonsfondet kjøper statsobligasjoner må det altså sees på som en del av norsk utlån. Denne sammenhengen har blitt oversett lenge og det finnes ikke etiske retningslinjer som kan forhindre Pensjonsfondet fra å investere i eller bygge opp illegitim gjeld eller foreta etisk uansvarlige investeringer.

Etikk…
Etikk og butikk må forenes. Dette har øverste ansvarlig for Pensjonsfondet, Finansminister Kristin Halvorsen sagt gjentatte ganger. SPU skal forvaltes i overensstemmelse med det som kalles prinsippet om overlappende konsensus. Det betyr at fondets investeringer både skal følge den etiske overbevisningen til det brede lag av befolkningen, og samtidig være i tråd med kommende generasjoners moralske overbevisning. Kommende generasjoner skal altså ikke bygge velferden sin på penger tjent på måter de moralsk sett ikke kan stå inne for. Dette er et godt grunnprinsipp som det er bred politiske enighet om.

I tillegg slår grunnlaget for de etiske retningslinjene for SPU fast at [f]ondet skal ikke foreta investeringer som utgjør en uakseptabel risiko for at fondet medvirker til uetiske handlinger eller unnlatelser som for eksempel krenkelser av grunnleggende humanitære prinsipper, grove krenkelser av menneskerettighetene, grov korrupsjon eller alvorlige miljøødeleggelser.(3)

…men ikke for utlån
Mens fondets investeringer i selskaper er underlagt etiske retningslinjer, tar imidlertid rammeverket for investeringer i statsobligasjoner verken høyde for prinsippet om overlappende konsensus eller bestemmelsen om at SPU ikke skal bidra til grove menneskerettighetsbrudd. Én setning er ment å ivareta etikken i SPUs utlån til stater: Fondet kan ikke plasseres i rentebærende instrumenter utstedt av følgende stater: Burma.(4)

Denne ene bestemmelsen er helt nødvendig, men langt fra tilstrekkelig til å sikre at norske oljekroner ikke investeres i illegitim gjeld. Lån tatt opp gjennom statsobligsasjoner går rett inn i statskassa og kan i prinsippet brukes til hva som helst. Obligasjonsholdere bidrar derfor direkte eller indirekte til statens aktiviteter. Da er det vanskelig å forsvare at det ikke finnes retningslinjer som forbyr fondet å investere i land i krig og væpna konflikt, land hvor myndighetene står for systematiske menneskerettighetsbrudd eller brudd på internasjonal humanitærrett.

Politikk
Likevel forsvarer norske myndigheter denne svake mekanismen med et annet grunnleggende prinsipp: SPU skal ikke benyttes som et politisk instrument. Det betyr at dersom et lands statsobligasjoner skal ekskluderes fra SPUs investeringsunivers skal bestemmelsen bygge på bred internasjonal enighet, for eksempel FN-sanksjoner. Svartelisting av land vil kunne sees på som boikott. Det argumenteres også med at det finnes andre og mer effektive veier å gå dersom en er uenig i et lands politikk og ønsker å bekjempe menneskerettighetsbrudd. Men dersom vi skal snakke troverdig om långivers medansvar kan ikke etikken stoppe der politkken begynner.

I dag finnes det heller ingen mekanisme som sikrer at norske investeringer ikke er stikk i strid med norsk utenrikspolitikk. To eksempler er åpenbare: Gjennom store investeringer i statsobligasjoner i USA har Pensjonsfondet, i hvert fall indirekte, vært en kjærkommen bidragsyter til USAs militærbudsjett. Uten lån gjennom statsobligasjoner hadde USA ikke hatt mulighet til å finansiere krigføringen i Irak de siste seks årene. 31. desember 2008, midt i Israels krigføring på Gazastripen, hadde Norge også 267 millioner kroner investert i israelske statsobligasjoner. Inkonsekvensen er åpenbar, sett i sammenheng med norsk politikk og det etiske grunnlaget for SPUs investeringer.

Legitime obligasjoner
Som oftest er det menneskerettigheter som står i sentrum når Pensjonsfondet kritiseres for manglende etiske retningslinjer for investeringer i statsobligasjoner. Men andre forhold spiller også inn: Hvordan er prosessen rundt låneopptak? Hvem er involvert i beslutningsprosessen og hvordan er rapporterings- og kontrollmekanismene? Åpenhet om prosesser og tall, parlamentarisk deltakelse i beslutning om hvor mye lån staten skal ta opp og til hvilke formål er nødvendig for å sikre legitimitet. Det er befolkningen som kommer til å måtte betale lånene tilbake, da må det også sikres at de er med i beslutningsprosessen. I tillegg er åpenhet og deltakelse nødvendige forutsetninger for at folk skal kunne kontrollere politikerne og stille dem til ansvar.

Som en forkjemper for et finanssystem hvor både långiver og låntaker må opptre ansvarlig må Norge som stat forsikre oss om at vi ikke investerer i illegitim gjeld. Etiske retningslinjer for investeringer i statsobligasjoner er nybrottsarbeid, men det er ingen grunn til ikke å ta arbeidet fremover. Det bør være både politisk og teknisk mulig å forene etikk og butikk også når det gjelder utlån i form av kjøp av statsobligasjoner. Faktisk var frykten for at etiske retningslinjer skulle bli sett på som politisk vridning av fondet et mye brukt argument mot innføring av etiske retningslinjer for selskapsinvesteringer i 2004. Men retningslinjene har vist at det er mulig å skille etikk og politikk. I stedet for å bli sett på som en politisk motivert investor, høster Pensjonsfondet ros for å være et investeringsfond preget av åpenhet og rene finansielle interesser. Et etisk rammeverk som forbyr investeringer som kan bidra til brudd på folkeretten og grove menneskerettighetsbrudd samt sikrer at lånetaker har tilstrekkelig grad av åpenhet og parlamentarisk deltakelse i låneprosessen vil bedre sikre at Norge opptrer som en ansvarlig utlåner, også gjennom Pensjonsfondet.

Helhetlig norsk utlånspolitikk
Norge er pådriver for et internasjonalt regelverk for ansvarlig långivning og låneopptak. For å vise at vi mener alvor er det også nødvendig å vende blikket hjemover og ta en kikk på egen utlånspraksis. Nå finnes det ulike regler og retningslinjer for ulike typer utlån, men utlån gjennom Pensjonsfondet er helt oversett.

Det finnes forskjellige lånemekanismer som krever ulike regelverk. Eksportkreditter skiller seg fra statsobligasjoner som igjen skiller seg fra utlån via de internasjonale finansinstitusjonene. Men noen overordnede prinsipper bør ligge til grunn for all norsk utlån. Viktige momenter i et slikt etisk grunnlag kan baseres på det europeiske gjeldsnettverket, Eurodad, sin rapport om ansvarlig finansiering, i tillegg til de krav SLUG stiller til ansvarlig långivning både ved lån som blir gitt til gjennom eksportkreditter og andre kanaler.

Av Øygunn Sundbø Brynildsen, styreleder i SLUG og forfatter av "Borrow My Pension"


Les om seminaret 18. mai her. 

Last ned rapporten her.

Les mer om illegitim gjeld og ansvarlig finansiering.

Fotnoter:

1: Årsrapport for Statens pensjonsfond –Utland 2008, beholdninger http://www.norges-bank.no/upload/73982/fi_holdings_spu_sorted.pdf 
SPU låner ut penger til stater gjennom å kjøpe statsobligasjoner. En statsobligasjon er et rentebærende gjeldsbrev. Ustederen skylder den som har kjøpt gjeldsbrevet en bestemt sum som skal betales tilbake til en bestemt tid. I mellomtiden betaler utsteder en fast rente til den som har kjøpt obligasjonen. Statsobligasjoner er en av de sikreste investeringene som finnes og en vanlig måte for land å låne penger på.

2: Bruker Verdensbankens liste over utviklingsland. http://go.worldbank.org/D7SN0B8YU0

3: De etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland. http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/tema/Statens_pensjonsfond/etiske-retningslinjer/etiske-retningslinjer-for-statens-pensjo.html?id=434894

4: Retningslinjer for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland, pkt 3.2. http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/tema/Statens_pensjonsfond/formelt-grunnlag-statens-pensjonsfond---.html?id=434605